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健全和完善票据制度 更有效推动票据市场高质量发展

2018年11月05日 11:08    来源: 中国经济网    

  江财九银票据研究院 肖小和 金睿

  一、关于制度、票据制度

  1、制度

  从社会学角度看,制度泛指以规则或运作模式来规范个体行为的一种社会结构。新制度主义者认为制度有两层含义:其一,制度是行为规则,它决定着人们在经济发展过程中能够与不能够做什么事;其二,制度是人们结成的各种经济、社会、政治等组织或体制,它决定着一切经济发展活动和各种经济关系展开的框架。制度与人的动机、行为有着内在的联系。任何制度都是人的利益及其选择的结果,人们的任何经济活动都离不开制度,什么事能做,什么事不能做,实际上就是一个制度(即规制)的问题。在没有制度的约束下,人人追求利益最大化,只会带来社会生活的混乱与低效率。

  制度具有降低交易成本的特点,有效的制度通过界定和限制行动者的选择集合,能减少交易活动中的不确定性,抑制人的机会主义倾向,从而可以降低交易成本。制度为实现合作创造了条件,在复杂的市场经济条件下,制度规范人们之间的相互关系,减少获取信息的成本和不确定性,把阻碍合作的因素减少到最低限度。

  2、票据制度

  票据制度是商品经济发展的产物,随着票据的出现而出现,并随着票据的发展而发展。票据的使用,客观要求形成有关的原理、原则和规范、规则,即票据制度。市场经济的发展对票据提出了多功能的要求,如要求票据成为结算工具、流通工具、信用工具、融资工具等,进而形成了票据基本原理:流通性原理、无因性原理、文义性原理和要式性原理。票据制度可以规范票据使用主体和票据市场参与主体的行为,一个国家一定时期的票据制度,只要在宏观上能够反映本国的经济发展水平和基本国情,能够代表先进生产力的发展方向,促进市场经济的发展,与时俱进;在微观上能够方便票据使用、减少经济参与主体之间的纠纷,充分发挥票据的功能,就是科学的、先进的、合理的。

  3、票据制度的基本特点

  票据制度具有流通性、无因性、文义性、要式性、独立性的特点。票据的流通性,是指收款人或者持票人可以通过背书或者交付的方式转让其所享有的票据权利,一经转让,背书人所享有的权利就转让给了被背书人。作为受让人的被背书人,只要其取得票据的行为是善意的,其所享有的票据权利并不受实际上可能存在的背书人权利瑕疵的影响。纵观票据制度的发展历史就是票据规则不断发展完善以促进票据流通转让、适应商品经济发展需要的历史。票据的无因性是指票据一旦签发,其所产生的票据关系就独立于其赖以产生的票据基础关系,并与后者相分离,从而不再受后者的存废或效力有无的影响。在票据的流通过程中,第三人在接受票据时,无需去过问和注意票据基础关系。票据无因性的产生,方便了票据的流通,是社会经济生活对票据操作规则所提出的合理要求。票据的文义性是指一切票据权利、义务的内容,应当严格按照票据上记载的文义并根据票据法的规定予以解释或者确定,此外的任何理由和事项都不能作为依据。票据的文义性特征有利于保护善意持票人,保证了票据的流通性和交易安全。票据的要式性是指票据的作成格式和记载事项,必须按照法律规定的形式,才能产生正常的票据效力。如出票、背书、保证、承兑、提示付款等票据行为没有按照票据法律的规定进行,将导致票据的无效。票据的独立性是指当一张票据上存在多个票据行为时,每个票据行为都独立地产生各自的效力,互不影响。具体表现为:(1)无行为能力人或者限制行为能力人在票据上的签名,不影响其他人签名的效力,也不影响其他票据行为的效力;(2)票据的伪造或者票据上签名的伪造,不影响其他真正签名的效力;(3)即使被保证的票据债务无效,保证人仍应承担票据债务。

  4、票据制度的作用

  票据制度的确立和完善,有助于票据功能的发挥,保证了票据能正常的签发承兑、流通转让、贴现融资,方便了企业与企业之间的贸易结算,提高了企业融资的效率,降低了票据市场各参与主体的交易成本和操作风险。好的票据制度可以规范市场各方的票据行为,明确票据关系和票据当事人之间的权利义务,减少交易过程中的诸多不确定性,促进商品经济的发展。滞后于行业发展的制度会影响票据市场产品创新,监管制度在某些领域的重叠或缺位会阻碍票据市场健康发展,影响了票据服务实体经济的功能。

  二、我国票据制度、功能及其对票据市场的贡献

  1、我国票据制度的发展历史

  在改革开放之前,我国实行计划经济,当时理论界认为社会主义计划经济不存在商业信用,所以基于商业信用才能诞生的汇票和本票便不应该存在。党的十一届三中全会以后,随着改革开放事业的推进,社会主义市场经济蓬勃发展。1979年,国家有计划的发展商业信用,人民银行批准部分企业签发商业汇票。

  (1)1979年至1995年是我国票据市场起步与试点探索阶段。

  改革开放后,人民银行陆续出台了多项业务管理类办法。1984年12月,人民银行颁布了《商业汇票承兑、贴现暂行办法》,规定从1985年4月1日起在全国范围内开展票据承兑、贴现业务,但持票人只能向银行申请贴现,不能背书转让。1986年4月,人民银行颁布《再贴现试行办法》,率先在北京、上海、天津等十个城市试行办理票据再贴现业务。1988年12月,人民银行颁发《银行结算办法》,确立了商业汇票、银行本票、支票、汇兑、委托收款等结算制度,并允许商业汇票背书转让、办理贴现、转贴现和再贴现,促进了票据市场的快速发展。1994年,人民银行发布了《关于在煤炭、电力、冶金、化工和铁道行业推行商业汇票结算的通知》(银发〔1994〕163号),以及《商业汇票办法》和《再贴现办法》,决定在当时国内经济的几个支柱行业和产业的企业之间货款结算中推行商业汇票,开展票据承兑、贴现和再贴现业务;并规定贴现利率按同期同档次信用贷款利率下浮3%执行,再贴现利率按同期同档次信用贷款利率下浮5%执行。随后,人民银行向其分支机构下发《关于下达再贴现额度的通知》(银传〔1994〕103号),首次安排了100亿元的专项资金用于办理特定行业和企业的银行承兑汇票再贴现业务,人民银行开始将再贴现作为货币政策工具加以运用。

  针对市场发展过程中产生的问题,人民银行陆续采取多种监管措施。1991年9月,针对当时票据市场上的乱象,人民银行发布了《关于加强商业汇票管理的通知》,开始规范商业汇票的使用、银行承兑和贴现行为。1994年2月,人民银行发布了《信贷资金管理暂行办法》(银发〔1994〕37号),规定货币信贷资金管理方式由信贷规模管理为主的直接控制,逐步转向运用社会信用规划、再贷款、再贴现、公开市场操作、准备金率、基准利率、比例管理等多种手段的间接控制。

  (2)1995年至2000年是我国票据市场制度建设与规范发展的阶段。

  1995年至2000年间,全国人大常委会和人民银行相继颁布法律和规章,我国票据市场发展的法律框架基本形成。1995年5月10日,第八届全国人大常委会第十三次会议审议通过《中华人民共和国票据法》,自1996年1月1日起施行。《票据法》的出台是我国市场经济立法的重大举措,为建立商业信用、规范流通秩序、打击违法犯罪创造了基本的法律条件,对于保证票据的正常使用起到了重要作用。1996年6月,人民银行颁布了《贷款通则》(中国人民银行令〔1996〕第2号),将票据贴现与信用贷款、担保贷款并列为贷款的一种,把票据贴现计入贷款口径的统计和信贷规模管理,票据业务正式列入商业银行主要信贷资产业务。1997年,为进一步加强对商业汇票的管理,促进国内商业汇票市场健康发展,人民银行印发了《票据管理实施办法》(中国人民银行令〔1997〕第2号)、《中国人民银行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》(银发〔1997〕81号)、《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》(银发〔1997〕216号)、《支付结算办法》(银发〔1997〕393号)等一系列规章制度,加强了对商业汇票的宏观管理和制度建设,商业银行开展票据业务的法律制度基础初步确立。2000年2月,最高人民法院审判委员会通过《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》(法释〔2000〕32号),从司法审判角度对有关票据保全、票据背书、票据法律责任等方面的内容做了补充规定,并增加了诸如票据公示催告等票据行为规范。票据法律法规的建立、行政规章制度的完善以及司法解释的补充规定,为票据业务发展提供了制度保障和政策环境,标志着中国票据市场的发展进入了新的阶段。

  这段特殊历史时期也是人民银行利用票据再贴现政策调控宏观经济运行的重要阶段。1998年3月,人民银行决定改进和完善利率形成机制,将再贴现利率单列为央行的一项法定基准利率,与再贷款利率脱钩,由央行根据市场资金的供求情况进行调整。1998年6月,人民银行发布《关于加强商业汇票管理、促进商业汇票发展的通知》(银发〔1998〕229号),首次开展对商业银行票据业务的专项检查,要求商业央行集中办理再贴现业务,严格控制基层行的再贴现,对符合政策要求的企业签发的票据优先办理再贴现,以便合理引导信贷资金的流向。从1999年6月起,人民银行在一年内多次下调再贴现利率,使再贴现利率显著低于当时货币市场利率,并加大对各分行的再贴现力度,旨在进一步发挥再贴现政策的引导作用,促进商业汇票承兑、贴现与再贴现业务的开展。1999年9月,人民银行发布了《关于改进和完善再贴现业务管理的通知》(银发〔1999〕320号),提出要重点支持一些资信状况良好,产供销关系稳定的企业签发商业承兑汇票,促进商业信用的票据化,要进一步完善再贴现操作体系,扩大再贴现的对象和范围,改进再贴现操作方式,提高效率。

  (3)2000年至2009年是我国票据市场的专业经营和快速发展阶段。

  进入新世纪,我国票据市场规模呈现急速增长态势。人民银行不断调整业务管理办法以适应票据市场的变化。2001年7月,人民银行发布《关于切实加强商业汇票承兑贴现和再贴现业务管理的通知》(银发〔2001〕236号),要求商业银行单独设立会计科目核算票据贴现、转贴现和再贴现业务;提出中心城市要适度集中处理商业汇票业务,扩大规模效应,提高业务效率,为后来票据业务集约化经营管理改革提供了政策依据。2001年9月,人民银行开始上调再贴现利率,提高了商业银行向央行融资的成本,旨在降低商业银行对央行资金的依赖,再贴现利率作为货币政策工具逐步淡出历史舞台。2002年11月,人民银行颁布《关于办理银行汇票及银行承兑汇票业务有关问题的通知》(银发〔2002〕364号),决定取消《中国人民银行关于加强开办银行承兑汇票业务管理的通知》(银发〔2001〕346号)中规定的“办理银行承兑汇票业务实行总量控制,其承兑总量不得超过上年末各项存款余额的5%”的承兑风险控制指标,这极大的提升了商业银行办理票据承兑业务的积极性,为票据市场规模快速增长扩大了票源基础。2008年12月,人民银行发布了《关于完善再贴现业务管理支持扩大“三农”和中小企业融资的通知》(银发〔2008〕385号),沉寂多年的再贴现政策重新发挥定向调控的作用,引导信贷投向涉农行业和中小企业。

  同时,银行间统一票据市场的基础设施也初具雏形。2003年6月,中国票据网上线,这个由中国外汇交易中心建成的“中国票据报价系统”为金融机构之间的票据转贴现和回购业务提供了报价、撮合、查询等服务,为全国统一票据市场的建设发展提供了宝贵的经验。

  2007年1月,上海银行间同业拆借利率(Shibor)机制正式推出,人民银行积极推进以Shibor为基准的票据贴现利率定价模式。2007年4月,工商银行率先推出以Shibor为基准的票据转贴现和回购报价利率,11月实现了票据直贴利率与Shibor报价挂钩,票据业务定价方式由固定利率转向了浮动利率。2008年,多家金融机构共同签署了《银行承兑汇票转贴现标准合同文本》、《商业承兑汇票转贴现标准合同文本》、《票据承付公约》,对促进票据交易标准化、票据行业自律规范以及全国统一票据市场的形成起到了积极的推动作用。

  (4)2009年到目前为止,是新业务发展与监管治理阶段。

  2009年开始,票据市场新业务诞生和发展迅速。2009年10月,人民银行研发投产的电子商业汇票系统(ECDS)正式运营,标志着我国票据市场进入电子化的新时代,技术创新有力的促进了市场的发展。同时,人民银行印发了《电子商业汇票业务管理办法》(中国人民银行令〔2009〕第2号),作为规范和管理电子商业汇票活动的部门规章,给电子商业汇票系统运行和电子商业汇票业务的开展提供了制度支撑。2016年8月,人民银行发布《关于规范和促进电子商业汇票业务发展的通知》,扩大系统覆盖率,扩充系统功能;提高服务水平,简化业务操作;规范操作,确保业务有序开展。2016年12月8日上海票据交易所成立后,人民银行制定公布了《票据交易管理办法》,明确上海票据交易所是人民银行指定的提供票据交易、登记托管、清算结算和信息服务的机构,对票据交易所新规则下的市场主体、票据行为、交易规则、结算清算等作了详细规范。2017年3月,人民银行印发《关于实施电子商业汇票系统移交切换工作的通知》(银发〔2017〕73号),决定将电子商业汇票系统(ECDS)移交上海票据交易所运营。2018年9月,上海票据交易所在技术上完成了“纸电融合”工程,全国统一的票据市场加速形成,票据交易价格更加透明。

  为了促进我国利率市场化和商业银行服务价格市场化,监管机构出台相关政策引导市场发展。2013年7月,人民银行发布《关于进一步推进利率市场化改革的通知》,取消贴现利率在再贴现利率基础上加点确定的方式,正式确立金融机构自主决定贴现利率的市场化定价机制。2014年2月,银监会、国家发改委颁布了《商业银行服务价格管理办法》,将银行承兑费率由《支付结算办法》规定的“承兑银行应按票面金额向出票人收取万分之五的手续费”改为“市场调节价”,银行承兑费率开始与企业信用等级、承兑保证金比例等因素挂钩,票据价格体系市场化进程更进一步。

  随着票据市场承兑规模和贴现规模的急速膨胀,各种乱象也逐步显现,监管机构为了维护市场秩序,促进市场健康发展,陆续出台了多项监管类政策。2009年4月,银监会发布《关于当前农村中小金融机构票据业务风险监管提示的通知》(银监办发〔2009〕162号),重点指出部分省市票据业务扩张过快、贴现资金流向不合理、拿贷款资金作保证金滚动签发银行承兑汇票虚增存贷款、合规风险和案件风险隐患加大,对票据市场的监管成为新常态。

  同时伴随着新产品、新业务不断涌现,监管部门对银行理财产品、票据信托产品以及非标投资业务的监管力度逐渐加大,先后发布了《关于进一步规范银信合作有关事项的通知》(银监发〔2009〕111号)、《关于规范信贷资产转让及信贷资产类理财业务有关事项的通知》(银监发〔2009〕113号)、《关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》(银监发〔2010〕72号)、《关于进一步规范银行业金融机构信贷资产转让业务的通知》(银监发〔2010〕102号)和《关于进一步规范银信理财合作业务的通知》(银监发〔2011〕7号)等监管文件,要求遵守真实性、整体性和洁净转让的原则,审慎规范开展信贷资产转让业务。2012年2月,银监会印发《关于信托公司票据信托业务等有关事项的通知》(银监办发〔2012〕70号),禁止信托公司与商业银行开展任何形式的票据资产转受让业务,正式宣告了票据信托业务的终结。2013年5月,银监会发布《关于排查农村中小金融机构违规票据业务的通知》(银监办发〔2013〕135号),对中小金融机构的违规票据业务进行整顿,打击了部分商业银行利用中小金融机构会计制度不完善的漏洞消减信贷规模的违规行为。2014年4月,人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局联合发布《关于规范金融机构同业业务的通知》(银发〔2014〕127号),旨在规范同业业务发展,约束并压低同业业务中的非标业务,并规定了回购业务项下的金融资产属性,禁止办理商业承兑汇票的买入返售(卖出回购)。同月,银监会发布了《关于规范商业银行同业业务治理的通知》(银监办发〔2014〕140号),提出包括票据买入返售业务在内的同业业务要实行专营部门制改革,实行集中统一授权、集中统一授信、集中统一的名单制管理、集中审批和集中会计操作。2014年6月,人民银行发布《关于加强银行业金融机构人民币同业银行结算账户管理的通知》(银发〔2014〕178号),对商业银行同业银行结算账户的开立和日常管理做出严格要求,制止了票据贴现、转贴现资金打款“同业户”行为。2014年11月,银监会发布《关于全面开展银行业金融机构加强内部管控遏制违规经营和违法犯罪专项检查工作的通知》(银监发〔2014〕48号),决定在银行业全面开展专项检查,票据业务是其中检查的重点,包括无真实贸易背景的银行承兑汇票,关联企业之间的贸易合同审查不严,保证金来源为贷款或贴现资金,利用套开、滚动开票等方式套取银行贷款资金或掩盖票据风险等。2015年12月,银监会发布《关于票据业务风险提示的通知》(银监办发〔2015〕203号),对七种典型的票据业务违规问题进行了提示,并要求金融机构全面加强票据业务风险管理,将票据业务全口径纳入统一授信范围,同时完善绩效考核,防止资金空转,确保信贷资金有效服务实体经济。2016年4月,人民银行和银监会联合发布《关于加强票据业务监管促进票据市场健康发展的通知》(银发〔2016〕126号),要求严格贸易背景真实性审查,严格规范同业账户管理,有效防范和控制票据业务风险,促进票据业务健康发展。2017年3-4月,银监会陆续发布了《关于开展银行业“违法、违规、违章”行为专项治理工作的通知》《关于开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理工作的通知》《关于开展银行业“不当创新、不当交易、不当激励、不当收费”专项治理工作的通知》,对票据业务的检查内容涵盖了此前提出的几乎所有问题。2018年5月,银保监会发布关于规范银行业金融机构跨省票据业务的通知(银保监办发〔2018〕21号),进一步规范了银行业金融机构跨省开展票据业务,鼓励银行业金融机构尽快接入人民银行电子商业汇票系统和上海票据交易所中国票据交易系统,不断提高电子票据在转贴现、买入返售(卖出回购)等票据交易业务中的占比。

  2、改革开放四十年来我国票据制度种类及其功能

  ⑴业务类制度

  从改革开放后我国票据市场诞生初始,人民银行就陆续出台了关于承兑、贴现、再贴现的相关管理办法。根据票据市场不同时期的发展特点,人民银行、银监会以及上海票据交易所都在原来政策制度基础上作了修改和完善。监管的与时俱进,有效维护了票据市场秩序,规范了票据承兑签发环节、直贴环节、转帖环节、再贴现环节的操作办法,保证了参与票据市场的企业和商业银行办理票据业务时有章可循,有法可依。

  ⑵管理类制度

  票据市场起源于商品经济的发展,在我国特殊的国情下,商业银行一直是促进我国商品经济发展的中流砥柱,管理商业银行的票据业务行为是人民银行和银监会管理票据市场的一个重要抓手。近四十年来,监管机构陆续出台了督促商业银行加强自身内控制度建设、授信文化建设、风险管理能力建设、授权制度建设的管理办法,有效的规范了商业银行开展票据业务时的流程,防止了部分商业银行过度、无序的开展票据业务,增强了票据市场防范风险、抵御风险的能力,间接促进了票据市场的健康发展。

  ⑶监管类制度

  由于票据市场微观参与主体的个体理性并不能带来整个市场宏观上的集体理性,多年来,监管机构持续关注商业银行过度发展承兑业务的风险;关注利用农信社、信托计划、资产管理计划消减信贷规模、变相逃税等监管套利的风险;关注某些票据中介使用票据贴现资金滚动签发银行承兑汇票进行空转套利、虚增存贷款规模的风险;关注转贴现环节清单交易、倒打款、打款同业户的违规操作行为风险。正因为监管机构能及时根据票据市场发展情况制定相应的监管政策,才有效的遏制了票据市场乱象,维护了市场正常秩序。

  ⑷创新类制度

  电子商业汇票系统的上线运营有效地帮助票据市场规避了伪造票、变造票等操作风险和流通中的遗失风险,上海票据交易所的成立更是我国票据发展史上的里程碑事件,结束了我国票据市场区域割裂的状态,全国性的统一票据市场有助于票据的价格发现。随着ECDS系统功能移交至上海票据交易所和“纸电融合”工程的陆续推进,我国票据市场基础设施建设向前迈进了一大步,从此作为货币市场子市场的票据市场价格更加透明,降低了企业贴现融资的成本,促进了实体经济发展。

  ⑸基础类制度

  《中华人民共和国票据法》、《票据管理实施办法》、《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》、《支付结算办法》的相继实施奠定了我国商业汇票的宏观管理和制度基础。票据的基础制度有效的指引了票据市场的发展,规范了票据市场参与者的行为模式,给市场参与各方对交易结果提供了相对准确的预期,同时也明示了不守规矩的严重后果。没有票据市场的基础制度,就没有票据市场的健康发展和壮大,票据市场服务实体经济的功能也就无从谈起。

  3、我国票据制度对票据市场发展的贡献

  ⑴促进业务发展

  我国票据制度的产生和完善有力的保障了票据市场的健康发展。2017年票据累计承兑量17万亿余元,是1995年的2000余亿元的80多倍;2017年票据累计贴现量40万亿余元,是1995年1400余亿元的280多倍。票据市场的基础设施包括法律制度建设、人民银行和银保监会的日常监管、电子商业汇票系统(ECDS)功能的完善和上海票据交易所的成立运营,有了这些基础设施,才有我国票据市场的蓬勃健康发展。

  ⑵服务实体经济

  统计数据显示票据承兑签发额、承兑余额和贴现发生额与GDP高度相关。2017年票据承兑签发总额占GDP的比重约为21.5%,票据贴现发生额占GDP比重约为76.1%,票据市场的发展有力的促进了我国经济增长。无论我国票据市场发展到哪个阶段,其根本目的是服务于我国实体经济的发展。从货币政策的传导机制角度看,我国票据市场是央行货币政策向实体经济传导效率最高的一个货币子市场,传导链条短,效率高。从人民币国际化的角度看,票据业务的发展可为跨境票据提供统一的、标准化的交易平台,并进一步推进人民币国际化战略的快速落地;从支持“一带一路”的角度看,对于“走出去”的中资企业,可继续考虑在“一带一路”沿线国家为其提供熟悉的票据结算与融资服务,实现国际间金融服务的无缝链接。

  ⑶扩大参与主体

  上海票据交易所成立后,在制度层面极大地扩大了票据市场交易主体,促进市场主体多元化发展。现阶段主要呈现如下特点:一是引入了证券、基金、期货、保险等非银行金融机构,为非银机构提供了资金使用渠道,理论上会增强票据市场的活跃度;二是引入了资管计划等非法人主体资格的产品,拓展了票据市场的广度,为票据市场后续产品创新奠定了基础。

  ⑷服务金融发展

  我国货币市场的发展滞后于资本市场的发展,带来资金配置低效、企业资金头寸短缺、社会巨额游资得不到货币市场的吸纳和引导,致使货币市场功能缺失不健全。2018年8月末,票据贴现融资余额占全部银行流动资金贷款的10%以上,票据市场是银行投放信贷资金的重要渠道之一。同时,票据市场也是货币市场的有机组成部分,占比20%左右,并呈现逐年增长的趋势。良好的票据制度顶层设计可以有效的服务我国金融发展,可以提高央行货币政策向金融机构和实体企业的逐级传导效率,促进金融经济良性循环。

  ⑸价格发现

  任何一个交易市场都或多或少具备某种程度的价格发现功能,市场化程度越高、交易机制越完善,价格发现的效率越高、功能越强。对于我国票据市场而言,一方面,随着电子商业汇票系统(ECDS)的完善成熟和商业银行的大力推广,越来越多的企业开始尝试签发电子商业汇票。为鼓励企业多使用电子商业汇票,人民银行规定,从2018年1月1日起,所有商业银行不得签发票面金额大于100万元的纸质商业汇票。另一方面,上海票据交易所的成立,基本结束了我国票据市场区域割裂的状态,2018年9月票交所在技术上完成了“纸电融合”工程,票据的贴现价格越来越透明。全国统一票据市场的建成有力的促进了价格发现的功能,有利于票据市场形成自身利率曲线,有利于完善我国货币市场的建设。

  ⑹丰富票据产品

  从票据介质形态来看,目前票据有纸质票据和电子票据两种存在形式。从承兑主体看,分为银行承兑汇票和商业承兑汇票。从票据生命周期角度来看,涵盖票据承兑签发、票据直贴、票据转帖、回购、票据再贴现,其中票据承兑和票据直贴带有很强的信贷属性,而票据转帖、回购和票据再贴现则具有明显的金融机构间资金融通的属性。

  ⑺推动电子商业汇票发展

  2008年1月,中国人民银行做出了建立电子商业汇票系统(ECDS)、推广电子商业汇票业务的决策。2009年10月28日,中国人民银行建成电子商业汇票系统并上线试运行。ECDS是依托网络技术和计算机技术而建立的,用于接收、存储、发送电子商业汇票数据电文,提供与电子商业汇票货币支付、资金清算等相关服务的业务处理平台。与传统的纸质商业汇票相比,电子商业汇票具有以数据电文形式签发,采用可靠的电子签名和安全认证机制代替实体签章的突出特点。电子商业汇票的出票、保证、承兑、交付、背书、质押、贴现、转贴现、再贴现等所有票据行为,均可在人民银行的电子商业汇票系统上进行,开票方和收票方开通企业网上银行的电子票据功能即可操作。同时,传统纸质商业汇票的最长期限为6个月,而电子商业汇票的最长期限为1年,更加适用于结算周期较长的企业间贸易。

  ECDS是发展票据信用的基础设施,降低交易成本和操作风险,有助于全国统一票据市场的形成,促进了货币市场的连通和发展,降低了企业融资成本,为上海票据交易所的诞生奠定了基础。2017年10月9日,上海票据交易所顺利完成了ECDS系统的移交切换工作,310家ECDS接入点机构(含2722家法人机构,90038家系统参与者)全部切换至上海票据交易所。到目前为止,无论是在票据承兑签发环节还是在票据贴现环节,电子商业汇票占比均超过90%。

  ⑻防范风险

  票据市场风险包括伪造、变造纸质票据的风险和银行业金融机构不当开展票据业务的风险。针对纸质票据的易涂改性,人民银行先后印发《关于商业银行跨行银行承兑汇票查询、查复业务处理问题的通知》(银发〔2002〕63号)和《关于完善票据业务制度有关问题的通知》(银发〔2005〕235号),通过完善票据查询查复制度,防范伪假票据风险。同时,银监会发布《关于银行承兑汇票业务案件风险提示的通知》(银监办发〔2011〕206号),对纸票的审验流程、审验人员专业资格、双人查询以及空白重要凭证和业务用章管理等都提出了具体要求。

  针对银行业金融机构票据业务乱象,2015年12月31日,银监会印发《关于票据业务风险提示的通知》(银监办发〔2015〕203号),总结了银行业金融机构开展票据业务存在的七大问题,包括票据同业业务专营治理落实不到位;通过票据转贴现转移规模、消减资本占用;利用承兑贴现业务虚增存贷款规模;与票据中介联手违规交易扰乱市场秩序;贷款与贴现相互腾挪掩盖信用风险;创新“票据代理”规避监管要求;部分农村金融机构为他行隐匿、消减信贷规模提供通道。该文件要求金融机构全面加强票据业务风险管理,将票据业务全口径纳入统一授信范围,同时完善绩效考核,防止资金空转,确保信贷资金有效服务实体经济。2016年4月,人民银行联合银监会印发《关于加强票据业务监管促进票据市场健康发展的通知》,指出金融机构应强化票据业务内控管理,坚持贸易背景真实性要求,规范票据交易行为,严格执行同业业务统一管理要求等。

  三、我国票据制度存在的问题

  1、融资性票据和票据无因性

  融资性票据面临法律障碍,《票据法》第10条第1款规定:“票据的签发、取得和转让,应当遵循诚实信用的原则,具有真实的交易关系和债权债务关系”。《票据法》的出台有着当时的时代背景,立法者担心在票据承兑签发环节若无对真实贸易背景的要求,则会导致套利活动猖獗和信用投放失序,进而影响金融系统稳定。但票据市场经过20多年的发展洗礼,当前融资性票据客观存在,而且数量巨大,贸易背景的相关规定已严重影响了票据市场进一步创新与发展。对于融资性票据的讨论重点,不再是承认不承认的问题,而是在商业汇票当中应该占多大比重的问题,是如何设计制度使得融资性票据能够良性发展的问题。正是由于我国票据制度过分注重票据基础关系,所以在实务运作上不具有无因性。司法实践中,常常会碰到基层法院裁定“票据的签发、取得、转让具有真实的交易关系和债权债务关系”是出票行为、票据权利转让行为有效的要件,而这显然违背了国际通行的票据法原理。从法理角度看,票据的无因性必然要求票据关系同票据的签发及取得的原因相分离,不能以票据基础关系对抗基于票据关系而产生的票据权利或义务,否则会极大的阻碍票据的正常流通和转让。

  2、市场参与主体单一、贴现受信贷规模约束、过度计提资本

  票据市场的参与主体相对较窄。票交所成立后,虽然名义上将票据市场的参与主体扩充至非银行金融机构,并且人民银行在《银发〔2016〕224号》明确“作为银行间债券市场交易主体的其他金融机构可以通过银行业金融机构代理加入电票系统,开展电票转贴现(含买断式和回购式)、提示付款等规定业务”。但从票据转帖市场的实际运作来看,仍未有非银机构参与市场,处于放而未开的状态;尤其是对评级评估机构、保险机构以及票据经纪(中介)公司等机构仍未有明确定位和规范,制约了票据市场和其他货币市场子市场之间的互联互通,不利于票据市场健康高效发展。

  目前各大商业银行没有将票据贴现余额单独管理,票据贴现余额跟其他存量贷款共享信贷额度,共占信贷规模。在商业银行的日常经营中,票据业务仅是银行众多信贷产品中的一个较小的分支,导致银行,尤其是国有大中型银行对票据业务的重视程度和资源投入力度往往不足,在月末、季末、年末等监管考核时点会大幅压降票据规模;而在实体经济下行信贷需求不足时也会增配票据资产。因此信贷的周期性和各家银行操作的同质性非常强,不仅不利于满足实体经济融资需求的稳定性,同时也加大了票据市场价格的波动性和不确定性,带来潜在的市场风险。从2016年起央行将现有的“差别准备金动态调整和合意贷款管理机制”升级为“宏观审慎评估体系(MPA)”后,这种考核广义信贷的规则,使得各大银行无法通过各种通道削减票据信贷规模,间接使得票据交易市场的活跃度和交易量出现了下滑。同时,票据的转贴现交易,是一手交钱一手交票的资金市场行为,不应被当成贷款来看待,转贴现交易的资金融出方发生额不应被纳入贷款规模的统计。

  商业银行配置票据资产时的风险资本计提不尽合理,尤其是票据转贴现业务。目前票据转贴现业务风险计提是按照新资本管理办法:“由于票据是通过背书转让的,所有背书人都有被追索的可能性,因此其风险未完全转让,所以卖断票据后,卖断行还需计提与买入时相同的风险资产,即风险权重为20%或25%”,导致交易的所有经手行累计计提的加权风险资产远远超过该笔资产本身的风险水平。

  3、票据被认定为非标资产

  票据的承兑主体可以是银行、财务公司、企业,市场对不同的银行、不同的财务公司、不同的企业作为承兑人的票据接受程度不同。票据资产的流动性和价格因承兑人不同而出现差别,实务操作中,银行会在给定相应承兑人的授信额度内开展票据业务。人民银行1996年下发的《贷款通则》第九条第六款规定:“票据贴现,系指贷款人以购买借款人未到期商业票据的方式发放贷款”;人民银行1997年下发的《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》(银发〔1997〕216号)第二十二条规定:“贴现人应将贴现、转贴现纳入其信贷总量,并在存贷比例内考核”。票据业务的贴现与转贴现被法规赋予了信贷属性,一直没能够独立成为标准化的资产。2018年4月27日,经国务院同意,中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局日前联合印发了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(银发〔2018〕106号),明确了标准化资产的标准,并规定“金融机构不得将资产管理产品资金直接投资于商业银行信贷资产”,但对于票据资产是否属于标准化资产,以及是否属于信贷资产还是存在争议。

  4、票据评级和票据经纪

  当前对票据的信用评级主要依赖于商业银行内部信贷评级体系,对票据流通、企业短期盈利能力和偿债能力和流动性研究不足,第三方评级公司对票据市场的了解有限,未开发出相关的评级产品,导致票据市场出现以下问题:一是评级资源的重复与浪费;二是票据市场无法形成真正全生命周期的标准化的市场;三是影响了票据市场的量化定价。亟需组建专业为票据市场服务的专项评级机构,对票据承兑主体、贴现主体等参与方进行多层次、全方位、系统性、动态化的信用评级与跟踪,提升票据市场各参与主体的参评意识,为票据市场的投资者提供权威、科学的投资依据。

  长期以来,票据中介游走于企业与商业银行之间、商业银行与商业银行之间,渗透于票据的全生命周期中,借助票据市场参与主体之间的信息不对称获利。票据中介在一定程度上提高了票据市场的流动性,但大部分票据中介都或多或少用自有资金直接参与了票据交易。比如票据经纪公司为了获得更低的贴现利率,往往会加强与银行内部关系人的密切联系,而银行内部关系人也事实上扮演着票据经纪人的角色,容易出现道德风险。同时,票据经纪机构通常与内控机制较弱的地方商业银行、农信社等中小金融机构合作较多,可能会涉及银行资金安全。近年来票据市场上的大案要案都有票据中介涉案,影响了票据市场的健康发展。应进一步研究明确票据经纪的监管部门,落实票据经纪的准入与退出机制和经营范围,以及相应的责任与义务,实现票据经纪市场的优胜劣汰。建议尝试发展票据咨询、撮合、报价等经纪服务,鼓励和培育部分经纪业务量大、业务发展规范、风险防控机制健全和市场认同度高的票据经纪机构,使其进一步发展壮大以推动票据市场向规范化、专业化方向发展。

  5、监管不统一、统计信息割裂、税收不尽合理

  我国现行金融监管为多头监管模式,且表现为行业监管而非功能监管,造成不同的机构办理相同业务的监管标准和政策尺度不同,不同监管主体和监管政策之间的不同步性可能导致票据业务存在制度障碍和政策壁垒。目前人民银行和银保监会对票据市场都承担管理责任,但存在具体分工不明晰并且双方缺乏有效沟通,部分政策存在矛盾等情况,导致商业银行票据业务处理无所适从,难以同时满足两个监管主体的要求。比如:2016年人民银行《票据交易管理办法》明确规定,电子银行承兑汇票贴现业务不再审核贸易背景,但在实施的过程中,商业银行发行银保监会对该项规定并不认可,银监系统例行检查时仍然要求商业银行提供票据贴现业务的合同和发票,否则将对商业银行进行处罚,导致部分商业银行在办理票据直贴业务时不敢依照央行的规定执行,企业办理贴现的流程依旧繁琐,央行政策落地难。

  目前关于票据市场的统计数据散布于央行、银保监会、商业银行、财务公司、票据经纪、企业、工商行政管理部门及司法机关的各层级单位中,由于缺乏综合的票据评级体系和信息整合的牵头部门,海量的票据信用信息未能得到有效的整合与利用,在一定程度上延缓了票据市场的统一和票据标准化产品的推进,阻碍了票据信用风险的整体防范与创新型票据业务的发展并最终影响了票据市场的高效健康发展。

  财税〔2017〕58号文规定票据贴现、转贴现机构持有票据期间取得的利息收入为贷款服务销售,但未对票据贴现、转贴现转让中产生的价差收入作出明确规定。将票据贴现、转贴现产生的价差收入与贷款服务产生的利息收入混同会导致以下几个方面问题:一是财税〔2016〕36号文规定贷款是指将资金贷与他人使用而取得利息收入的业务活动。票据在交易中,如果转出价格与转入价格存在价差就会产生收入,但这部分收入发生的原因是票据转让这一业务活动,而非资金贷与他人使用。二是票据是一种可转让的金融资产。对于金融产品的转让,财税〔2016〕36号文规定转让金融商品出现的正负差,按盈亏相抵后的余额为销售额。若相抵后出现负差,可结转下一纳税期与下期转让金融商品销售额相抵。但对于贷款服务而言则不可能发生负差,因此贷款服务不存在按盈亏相抵后的余额为销售额的情况。将贷款服务收入与票据转让收入混同则会出现票据转让价差收入与贷款利息收入互抵的情况,甚至出现转让收入负差大于贷款服务收入时整笔业务收入销售额呈现负差,如何处理这种负差需要进一步明确。三是目前各类交易场所的金融商品都是区分贷款服务产生的利息收入和转让价差收入进行缴税的。票据是一种有价证券,票据税收政策与其他金融商品税收政策的差异会导致票据市场与其他金融市场的割裂,间接影响金融资源在票据市场和其他市场间的充分流通。

  四、完善我国票据制度的设想

  1、充分认识票据制度对发展票据业务的重要性,建设和培育高质量票据专业队伍

  2017年,票据市场累计贴现量40.3万亿元,累计承兑量17万亿元;截止至2018年8月末,2018年前8个月票据市场累计贴现量34.5万亿元,累计承兑量11.3万亿元。中小企业占据了票据承兑签发量的三分之二左右,人民银行的再贴现政策也一直倾向于精准帮扶小微企业、“三农”企业的发展,票据业务有力的支持了中小企业融资需求,促进了实体经济的发展。票据市场的发展壮大始终离不开票据市场的法律制度、监管部门规章制度、行业组织自律规范和商业银行内控制度建设。只有明确了业务开展的范围、方式和边界,才能降低票据市场参与主体的交易成本,减少交易过程中的诸多不确定性,促进我国票据业务发展,更好的为实体经济服务。同时票据市场高质量发展离不开高素质专业人才队伍的建设,要实行票据从业资格认证制度,明确各个岗位的上岗条件,通过对管理能力、专业水平、操作规范程度进行分类管理和定期考核,促进从业人员能力的不断提升。要发挥院校培养人才、智库培养人才以及票据市场参与机构培养人才的功能,推动票据市场稳健、合规、高质量的发展。

  2、按照国际票据法的规则,突破融资性票据的法律障碍和无因性制度的瓶颈

  《票据法》、《支付结算办法》分别于1995年、1998年正式颁布,由于当时我国处于国内市场经济刚起步阶段,在这个市场经济不发达的特定时期,监管部门担心一旦票据承兑签发环节无需对应真实贸易背景和债权债务关系,部分商业银行将过度开展承兑业务,会导致信用投放失序,票据到期时银行承兑的垫款率上升,有潜在金融风险隐患。囿于这种时代背景,我国票据被设计成企业支付结算工具,忽视了票据的其他功能。监管要求的真实贸易背景,加重了银行类金融机构的业务负担和风险,影响了票据业务的发展,制约了企业通过票据贴现进行融资,以致有些中小企业迫于资金压力往往寻求中介机构进行融资,一定程度催生了民间票据市场,埋下风险隐患。时至今日,我国经济金融环境发生了翻天覆地的变化,商业银行的内控制度建设、风险控制能力和市场运作能力已经大幅增强,并且票据市场的业务量已经数十倍于20年前,同时监管的手段和工具大为丰富,贸易背景相关规定已严重影响票据市场的进一步创新与发展。建议向立法部门提议修订《票据法》,适度开放融资性票据市场,允许企业有条件开立融资性票据,拓宽企业融资渠道。

  商品经济对票据高流通性的要求,产生了国际票据法法理中的票据无因性理论,要求票据一旦签发,其所产生的票据关系就独立于其赖以产生的票据基础关系,并与后者相分离,从而不再受后者的存废或效力有无的影响。在票据的流通过程中,第三人在接受票据时,无需去过问和注意票据基础关系。票据无因性是票据能正常流通的根本保证,而我国司法实践中,某些基层法院严格按照《票据法》、《支付结算办法》的条文规定执行,影响了票据业务的开展。虽然根据2000年《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第十四条,票据债务人以《票据法》第十条、第二十一条的规定为由,对已经背书转让的票据持有人进行抗辩的,人民法院不予支持,说明司法解释支持票据的无因性,但是司法解释并不能代替创设法律。无论是从票据法理论还是从我国票据市场发展的现实需要来说,都有必要修改《票据法》相关规定及相应的监管制度。肯定票据无因性原则,既能消除现行制度体系的内在冲突,又能进一步保障票据流通性,活跃繁荣票据市场。

  3、探索票据作为标准化资产的制度设计,扩大票据市场参与主体

  如果将票据资产认定为信贷资产,作为一种非标准化债权来处理的话,则将影响票据资产出口、资金来源,进而影响后端交易和创新,并传导到前端承兑和贴现业务。因此,必须积极争取票据系标准化产品和非信贷资产认定,才有利于票据市场高质量发展。随着票据市场基础设施上海票据交易所各项功能的逐步完善,票据的集中登记、独立托管、票款实时交割(DVP)、信息披露充分、交易活跃度等特征已基本达到标准,应进一步加快推进完善票据市场的收益率曲线建设、等分化托管、评级、系统统一等工作,促进票据资产的标准化。同时,考虑到票交所平台上的票据交易属于金融机构同业间的资金业务,与银行间债券市场的债券交易无本质区别,应积极推动将票据划定为非信贷类资产,促进票据市场高效发展。

  上海票据交易所成立后,为了促进票据市场参与主体多元化发展,允许证券、基金、期货、信托、保险等非银行金融机构可以找银行做代理参与票据二级市场的交易,但是在实践中,目前尚未有非银机构参与票据市场的交易,票据市场的参与主体一直局限在企业跟银行申请贴现、银行与银行之间的票据转贴现、质押回购等。这就导致了票据市场一直处于跟其他货币市场子市场之间的割裂状态,不利于我国统一货币市场的形成。另外,非法人主体资格的资管计划、自然人是否可以参与票据市场值得研究商榷。应该选择时机引入票据做市商制度,整合当前所有市场主体的资源和自身优势,自主经营、自负盈亏、自求发展,适应市场发展需要,提升经营管理效率,走专业化、集约化、规范化的发展之路。加大跨业、跨界创新的力度,探索与其他货币子市场、保险投资市场、信托证券基金市场、票据ABS市场融合的可能性,促进票据市场不断涌现更多的跨市场的组合产品,以及与资产业务和中间业务相融合的综合服务产品。

  4、改进规模管理及风险计提办法,设计并出台票据评级及票据经纪管理办法

  应深化票据市场经营主体建设,促进商业银行转型发展,走票据子公司之路,推动票据专营机构按照市场化、集约化、科学化原则向法人制票据子公司转变,从根本上摆脱现在银行内部票据经营机构受制于总行信贷规模调控及行政性分配资源的弊端,可以根据自身经营实际和客户需求推动票据业务发展,增强市场应变能力和业务创新能力。同时应按照实事求是的原则计提风险资本,商业银行之间进行转贴现交易时,卖断行所卖的票据如果在买入时已经计提了风险资本,则卖断票据的操作无须重复计提风险资本,以促进票据转贴现市场的活跃度,从而票据市场作为货币子市场的正常功能可以得到有效的发挥。

  应逐步建立统一的票据信用评级、资信评估、增信保险制度,建成信用社会是国家发展的百年大计,而票据信用体系建设对社会信用发展具有极大的推动作用,其关键在评级评估。大力推进信用评价评估和信用增级制度,成立统一、规范、权威的信用评估机构,建立健全适合票据市场的评级评估指标体系,实行信用定期考评制度,推行票据担保支付机制和保险制度,引入外部信用评级公司和担保机构,建立违约失信的黑名单制度,提高企业信用意识和失信成本,积极推进社会信用生态环境建设。同时,规范我国票据经纪公司的中介行为,设立统一的行业准入门槛,明确票据经纪机构的经营范围,建立票据经纪机构和从业人员的准入和退出机制,形成票据市场进入与退出的动态管理,明确票据经纪公司的监管主体并配套相应的票据经纪监管制度。

  5、建立统一的票据监管规定,出台票据IT系统管理办法及信息披露制度

  票据市场的高质量发展离不开良好的监管制度,在政策这个层面,需要央行、银保监会、证监会等监管机构通力协作,建立符合票据业务特征的监管体系,为票据市场创新发展清除政策障碍。构建票据市场监管协调机制,加强货币政策部门、监管部门和金融机构在业务监管政策方面的探讨,推进票据市场监管规则的修订完善,结合票据市场创新发展实际和未来趋势,消除不同部门法规制定实施中存在的抵触和矛盾现象,使票据市场在更为合理完善的监管制度框架下健康发展。可借鉴发达国家金融监管的“沙盒机制”,利用票交所对新型的创新技术和产品进行试验,一旦证明有效,监管可随之进行政策调整,避免监管要求和业务发展节奏出现不一致的情形。

  依托上海票据交易所,应尽快出台票据IT系统管理办法和票据信息披露制度。一是建设标准化、覆盖面广的信息采集录入平台。信息采集录入平台应来源广泛,实现各数据源平台数据的接入汇总,并拥有海量相关非结构化信息,可按“科学规划、统一标准、规范流程”的原则,统一采集归口、利用数据信息技术建立索引,实现信息资料管理的科学化、规范化,实现信息集中管理和披露,并建立数据质量控制机制,提高分类数据的准确性。二是打造模型化、手段先进的信息分析预测平台。运用科学模型建立宏观经济预警,区域检测评价等系统,从而对票据信息数据进行多角度、多层次、精细化、系统化的分析,并展示出区域市场主体的发展情况。同时,能对机构交易行为和合规信息进行动态分析,并提供个性化、可定制的直观展示功能(江西财经大学九银票据研究院,2017)。三是实现智能化、时效性强的信息咨询发布平台。信息咨询发布平台要实现智能分类、科学发布、高效共享,建立业务库、案例库、营销库、经验库、文化库、知识库,实现集中展现各类报表、信息的功能。

(责任编辑:关婧)


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