与国际趋势渐行渐近
始于1986年的中国的失业保险制度至今已经历经20年的发展历程和三次重要改革。在这期间，中国先后颁布了“国营企业职工待业保险暂行规定”（1986），“国有企业职工待业保险规定”（1993）和“失业保险条例”（1999）。这三次改革和条例的颁布使中国的失业保险政策在宏观经济中发挥愈来愈重要的保障和稳定作用，以及在制度设计上、实施和管理上逐渐接近国际惯例，并适应了全球失业保险制度的发展趋势。
其具体表现为：第一，扩大失业保险的覆盖面，从最初的国有企业因破产、关闭或终止合同的职工逐步延伸到城镇所有企业，包括个体工商企业以及各类从事灵活就业的个体劳动者。失业保险的参保人数从1998年的7927万人上升到2003年的1亿人；第二，失业保险基金筹集的模式从由企业和政府负担转为由企业、个人和政府三方面共同分担，并明确了职工领取失业保险金的权利和义务；第三，加强领取失业保险金的资格审查和细化领金资格的条例。特别是加强了资格审查中对再就业的要求；第四，在失业保险金的发放和管理上，加大了区、街道和社区经办机构的职能。其职能由单纯的失业保险金管理，扩大到多方位失业保险“一站式”服务。不仅包括失业金的管理，也包括工作介绍，招工信息，就业咨询。这些举措，尤其是社区的“入户调查”，对减少非正式用工造成的隐性就业起了积极的作用。
双重作用发挥取决于制度设计的合理性
根据国际经验与惯例，提供一定收入支持的社会保障和促进再就业应是失业保险制度的双重功能。而这两大功能发挥得好坏虽然会因各国具体的经济和法制的发展程度而有所不同，但在很大程度上还是取决于制度的合理设计和制度的有效实施。
失业保险制度的设计包括缴费率，失业金水平，失业金期限以及领取失业金的主要资格要求的设计；而影响失业保险制度实施的重要的因素是失业保险制度的信息化建设和失业保险法规的建立和完善。本文主要从借鉴国际经验的角度，试图在制度设计方面为失业保险双重作用的发挥提出一些切实可行的方案。
社会保障功能目前，按失业保险条例的规定，我国的月平均失业保险金水平应为各省、市最低工资的70％－80％，大致在150到450元之间，其中上海市为最高。如果将失业保险金与国有企业年平均职工工资作个比较，中国的失业保险金只能替代25％的工资（replacementrate）。相比之下，按照国际惯例，失业金的标准替代率应为失业前工资的50％。比如，美国的替代率为50％，西班牙为75％，埃及为60％，越南为60％，有些国家如丹麦替代率甚至达到工资的90％。
需要说明的是，不要错误地理解失业保险金支付水平越高越好。近年来大量的国际案例分析表明，过高的失业保险金替代率往往会产生对失业人员的过多保护，他们因此可能会丧失重返就业的积极性。过高的替代率和宽松的领金资格的要求就曾使德国在90年代失业率长期居高不下。
现在我们看看中国的情况，现行的25％的替代率是否太低？第一，目前中国失业保险制度实施及管理上出现的问题，比如“隐性就业”。造成“隐性就业”的主要原因之一是低水平的失业保险收入使得许多失业人员不得不靠另外一份收入来勉强达到或维持失业前的生活水平。隐性就业带来的问题是，劳资关系和劳动力市场管理困难，上百万失业保险金的浪费与流失。而还未被公众所意识的是：由于今天不缴纳失业保险费，长期从事隐性就业的群体将永远得不到失业保险制度的保护。
第二，在中国，失业保险水平过低，使得失业保险与其他社会救济保障相差无几，缺乏实际意义。
促进就业的功能自90年代以来，在国际范围内，为了有效地降低失业率和增加就业，失业保险政策的一个显著变化是各国普遍加强了对领取失业保险资格的审查，并把失业保险和就业服务紧密联系起来，包括如许多国家进一步强化失业者是否履行“求职登记”，“参加求职指导和技能培训”，“积极寻找工作”和“拒绝介绍工作”的执行力度，并把这些要求作为领取失业保险金的资格审查条件。加大对违规者的惩罚力度，以及通过缩短失业保险金期限来刺激失业者尽快重新就业。
目前，国际上通用的衡量失业保险促进就业职能的主要评估指标有：失业保险金期限缩短的长度，领取失业金的耗尽率，重新就业的速度和再就业率。如果用这些指标来评估中国的失业保险制度，其结果如何呢？
中国还没有制定出一套衡量和计算重新就业率的指标，各地的统计方法都不一样。尽管有这些信息来源的限制，但从一些省、市的调研和专家的分析来看以下几个方面可以大致反映目前中国失业保险在促进就业所起的作用：
第一，低再就业率。第二，失业金用于补贴再就业指导和技能培训的费用占总失业金的百分比率过低。第三，失业保险机构与就业服务机构缺乏联系合作，造成失业经办机构无法掌握失业者的再就业情况。第四，通过就业介绍的大多数的新工作基本上属于临时性、短期和低工资这类，且缺乏劳动合同的保护。
可操作性建议
在中国，失业保险是一个相对新的政府社会保障制度，它的建立和实施有一个发展和完善的过程。日益加剧的国际竞争以及日趋紧缩的劳动力市场都将导致未来失业率的上升。同时，人口流动的灵活性将会对失业保险制度提出更大的挑战，对失业保险的需求也会大大增加。因此，如何设计失业保险政策，使其双重功能得以有效发挥是中国政府必须考虑的重要问题。
针对这些问题，建议可以考虑以下几个措施：首先，适当逐步提高失业保险金水平；其次，缩短失业金期限。中国的失业保险期限最长为24个月。结果是，不论具体情况如何，绝大部分人都领完24个月。因此，如果在逐步提高失业保险金水平的同时，适当缩短失业金期限，可以在不增加失业保险金的开支的前提下，提高重新就业的几率；第三，增加和细化各项领金资格的要求和通过颁布失业保险法来强制法规的执行；第四，通过失业保险信息化建设来加强失业保险与就业服务的联系，把以促进再就业作为失业保险政策中心目标。从根本上讲，对失业人员最有效的直接帮助是使他们能够重新就业。失业保险金只能提供短期和有限的帮助。
在这里应提及的是，以上建议的采纳应考虑到以下几方面问题：（1）应选择什么时期为最佳时期来缩短失业金期限，以及由此可能导致部分失业者的抵触和政治风险？（2）政府应如何定位目前的失业保险政策的双重功能，即如何对社会保障和促进就业两方面的重要性进行比较权衡？（3）由于强化失业保险行政管理而增加的额外经费由谁负担，是通过政府财政还是提高企业或个人的缴费比例来达到？（4）如果提高失业金水平，是否意味最低生活水平线和城镇最低工资都应有相应的提高，从而避免由此而造成的道德风险？
（作者原为美国联邦劳工部高级经济学家，现为世界银行高级经济咨询专家。） |
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