中国审计署审计长刘家义27日在向全国人大常委会作2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告时,首次全方位剖析了现行财政体系运行中存在的问题,呼吁深化分税制财政管理体制改革,促进财权与事权相匹配。
这也是审计署连续第7年受国务院委托向全国人大常委会就财政体制改革提出建议。
中国于1994年确立的分税制财政管理体制,借鉴了市场经济国家普遍推行的财政管理体制模式,根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权,并通过税种的划分形成的中央与地方的收入体系。
“中国现行分税制财政体制运行近20年,有效缓解了中央财政困境,但随着时间推移,对地方财政运转的不良影响也日益明显。”审计署财政审计司副司长马晓方说,审计一直关注这方面问题,今年审计报告更是结合当前18个省地方财政运行情况以及中央财政管理情况,进行了多个层面的审视剖析。
根据现行中央与地方的事权划分,中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费;地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。
但审计发现,实际工作中政府间事权划分并不明确。审计报告指出,目前,中央和地方共同承担的教育、卫生、支农等多个事项的支出责任多数未明确,而少数明确支出责任的事项,上下级政府又交叉安排支出。事权划分不清,导致有些事没人管,有些事多头管,行政效率低下。
现行分税制遵循的另一个重要原则是事权与财权结合,并按税种划分中央与地方收入。但审计发现,地方各级税收收入尚不能满足其当年公共财政支出的一半,同时预算支出又受到达标增支政策约束,缺乏收入和预算自主权。也就是说,当前政府间财权与事权并不匹配,突出表现在地方政府事权大于财权。
由于分税制实施至今仍未明确划分各级政府的事权和财权,本应通过财政体制解决的问题,却大量以转移支付来解决。而转移支付这种非市场性的分配关系,必然带来诸多问题。
审计报告指出,目前,中央转移支付占中央公共财政支出比重、规定专门用途的转移支付占中央转移支付比重均高达60%以上。
地方政府缺钱花,只能从中央转移支付上想办法,于是重分配轻管理、重投入轻效果问题日益突出,致使部分项目无法达到预期效果,加之管理不完善、分配不规范,资金自上而下层层结存,同时跑冒滴漏。
今年审计报告披露的能源节约利用、可再生能源和资源综合利用等三个款级科目转移支付资金的使用情况,充分反映了上述问题。
据审计署农业与资源环保审计司负责人介绍,他们专门组织700名审计人员利用4个月时间首次对转移支付资金的拨付、管理、使用各环节进行了自上而下的全覆盖审计,发现有42%的资金被结存在各级财政或主管部门,拨付到项目单位的资金又有近2%被虚报冒领、挤占挪用,而抽查的项目中23%实施进度缓慢或建成后未实现目标。
“上述问题是中国财税体制改革以来长期积累形成的,也必须进一步深化财税体制改革来解决。”马晓方说。
审计报告明确提出,要合理划分各级政府间事权;按税种的经济属性划分中央与地方收入,充实地方税体系,保障其履行事权所需的财权;切实提高一般性转移支付比重,清理撤销不属于中央事权的专项转移支付。
有关决策进程已经启动。不久前召开的国务院常务会议就提出,今年要在财税等重点领域加大改革力度。财政部部长楼继伟近日也透露,目前财政部正在认真研究地方税体系是什么,如何大力压缩合并专项转移支付,增加一般性转移支付等。
手机看中经
经济日报微信
中经网微信
