盘活财政存量 倒逼新一轮财政改革

　　近日国务院常务会议指出,要研究激活财政存量资金,将更多财政闲置、沉淀的资金引导用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。可以预见,这次财政资金的整改不仅有利于提高地方财政管理水平及财政资金使用效益,而且将在多个方面倒逼新一轮财政体制改革和创新提速。

　　财政存量资金如何盘活

　　从这次审计查出的问题来看,中央很可能从以下方面进行整改,以盘活财政存量资金。

　　第一,中央本级财政资金闲置较多。2012年104个部门本级有396.4亿元结余结转资金,其中22个部门项目支出结余结转超过当年预算的35%,最高达189%。

　　审计署指出,中央部门财政资金存在一定的累计结转结余问题,除了历史资金结存较多,需要逐年消化外,主要原因还有预算编制不够细化,项目前期准备不是很充分,一些预算安排的项目获得财政拨款后难以安排使用等。

　　因此,解决中央财政资金闲置问题,一方面要细化预算编制,做到确有需要、确可执行,才安排预算;另一方面要大力推行绩效评价机制,改变目前绩效评价覆盖面较低的局面。

　　第二,由于财政资金管理不严格,18个省本级设立的财政专户多达478个,存款余额相当于其国库库款的44%。

　　地方专户资金滞存在国库之外,不受中央国库监管,更多受地方部门的控制,实际上也就成为了部门可支配资金。各地为了部门利益的需要,自然倾向于向上级申请更多的专项资金,并不考虑这些资金至于是否能用好,由此也导致专项资金的预算计划执行率低、资金闲置率高。现行的专户资金疏于管理加剧了这一现象的恶化。在编制每年的部门预算时,有的部门没有按规定将上年的专项结余编入下一年的预算,财政预算安排也未考虑部门上年的专项结余,这样导致专项结余不仅没有重新安排或收回,反而逐渐增大。

　　因此,中央一方面应尽量减少地方专户,将更多的预算单位纳入国库集中支付;另一方面严格财政专户管理,进一步严肃财经纪律和财务制度。

　　第三,拨付地方的部分专项转移支付层层结存。审计署的报告以能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目转移支付资金在18个省的使用情况为例,截至2012年底,这些地方当年收到的420.92亿元中央专项资金中,有177.45亿元(占42%)结存在各级财政或主管部门。

　　中央拨付地方的专项转移支付之所以容易出现结存主要与专项转移的弊端有关。专项项目设置交叉重复,分配制度不够合理,资金投向较为分散,重点不突出,几乎覆盖了所有预算支出项目,并且补助对象涉及各行业,这就使得庞大的专项转移支付资金分散到全国各地后资金量会变小,真正想做项目的地方拿到资金后也难以启动项目,那些不急切需要资金的地方获得资金后也只能闲置。此外,专项项目资金用途主要用于地方事务,但是审批决策却集中于中央部门,这种信息不对称也容易造成部分项目脱离实际,难以实施,而中央层面的疏于监管也更使得它们容易被挪用或被闲置。

　　对此,中央已提出了相关对策。财政部部长楼继伟年初谈到下一步将逐步取消不符合经济社会发展要求的专项转移支付项目,将部分属于地方事权且信息复杂程度较高的专项转移支付项目下放地方管理,对部分使用方向类同、政策目标相近的专项转移支付项目予以整合,进一步提高资金使用效益。

　　倒逼财政体制改革提速

　　在政府的强力执行政策下,上述整改措施对于规范财政闲置资金,促进资金使用效率提高将在短期产生积极作用。但更值得注意的是,整改的过程也是触及既有利益集团的过程,因此若没有更深层次的激励和约束制度来规范和引导它们的行为,最终的路径依赖也会使得政策的效果有限。

　　预算编制水平和执行效果之所以不佳,根源就在于当前财政预算管理没有更多受到人大的约束和问责有关。从地方专户资金屡禁不止的原因主观上看,主要是地方政府缺乏收入及预算自主权而导致他们更愿意寻求制度外收入,客观上地方预算的法制化程度不高也纵容了他们滥用专户资金。

　　这就迫使政府在整改的过程中,必须及时推进相关的改革措施。实际上,这次国务院会议也提出了这方面要求。国务院总理李克强要求把整改作为推进改革的“催化剂”,倒逼预算管理、审批制度、决策机制等方面的改革和创新。我们也由此预期,新一轮财政改革将会借此走上快车道。