长期以来，针对产能过剩的结构调整为什么如此之难？反反复复，而且越说要收缩产能，后来的结果却是产能越来越高？除了因为体制机制等原因导致调整效果不好外，对于行业产能过剩的判断也必须要有动态的眼光和全局的观念，哪一些产业是确实过剩需要压缩的，哪一些产业从当时来看过剩从长远来看还有发展的余地等，需要严格的论证。要改革投资审批体制，规范政府行为，加强政策的实施和监督，以调结构促经济发展。同时，不要被一些短期的经济因素影响，要坚定不移地调结构。这对我国长远的发展具有重要的战略意义。
结构调整难的体制和机制原因
结构调整难，有各种原因，但主要的是体制和机制的原因。导致我国的结构调整没有达到效果。
投资审批、管理体制方面的问题
———所有的产能过剩全部是审批出来的。虽然我们在宏观上判断产能已经过剩，但出于各种原因，仍然批准了一些项目，乙烯、汽车、钢铁等行业都存在这一现象；好多项目是地方党委和政府决策。有些不符合环境评估要求的项目，因环境部门干部是地方党委任命的，就无法反对地方党委和政府的投资决策。一些超越权限的项目，通过分拆、降低投资规模等，就可以获得批准；低水平重复建设、产能过剩都是权力部门批准的。
———管理体制落后，没有全国联网。国内投资项目审批到现在没有联网。全国到底有多少产能、项目都不清楚，不清楚家底，调控产能和结构很难，对市场判断也必然会产生失误。
———投资审批部门集运动员、裁判员和观众三位一体，缺乏责任约束。投资主管部门一手审批，一手调控，还做自我评价，没有责任追究机制。这样，各级审批部门都会利用审批权，服务于所谓的地方发展目标。一些需要上级审批或难以批准的审批项目，通过长期攻关，也可以得到批准，不必对审批承担责任。这样的体制，必然是鼓励审批和低水平重复建设，也必然会导致产能过剩。
宏观调控和结构调整的机制不完善
———调控注重思路，忽视具体问题的解决方法。其具体表现为发布“规划”“通知”“指导意见”，不考虑具体落实和执行中遇到的问题如何解决。到了基层，这些规划、通知和意见无法落实，结构调整和产能压缩就无法落实。上层面临的问题和基层面临的问题不同，压缩产能对基层来说，要解决就业安排问题，企业损失处理问题，地方税收问题，不能简单关闭了事，也不是简单兼并所能够解决的。最后，基层只能提高标准、扩大产能，废除小产能，改建大产能。淘汰落后产能的结果就是扩大产能。
———调控和调整缺乏有效标准。从20世纪80年代开始到现在为止，结构调整和产能压缩调控没有评估和判断指标。调控缺乏有效的具体操作标准。而且，调控往往是在经济最景气的顶峰过后阶段，正准备调控时，经济下行，保增长、保就业、保稳定成为首要任务，结构调整难以继续下去。
调控效果不足
———调控结构不合理。只调控内资———人民币，不调控外资———外汇。经济过热或产能过剩时，压缩产能、调整结构，银行就压缩中资中小企业、民营企业的信贷，不压缩国有企业和大中企业的信贷。压缩产能，压缩的都是内资和民营企业，不能有效地去调节外资和外资企业、国有企业。1998年上海大砸国内企业纺锭，福建则大量引进外资上纺锭项目，砸了自己的纺锭上了外资的纺锭。政策对外资限制相对宽松，地方政府对外资网开一面。金融危机时，政府资金和信贷资金救助的主要是国有企业、大中企业，而中小企业、民营企业难以得到政府和信贷资金的救助。
———调整和调控缺乏监督和处罚措施。宏观调控，不仅需要思路、战略和规划，更需要具有操作性的法律、法规和政策，而法律和制度、政策的有效性需要通过监督和有力度的处罚等来实现，但这些没有制度安排，临时性的检查有，但是流于形式。结果，调控的红头文件多，没有人认真执行。
政府行为不规范
———调整和调控政策自身存在不足。2007年-2008年时就判断产能过剩，并采取了紧缩政策，压缩产能，但危机一来，投资信贷扩张，过剩产能大幅度扩张。2009年提出十一大产业振兴规划，要求进行结构调整，淘汰落后产能，结果，结构没调，落后产能还增加了，一些企业形象地将之比喻为逆向结构调节。一个政策下去，导致了与自身判断几乎完全相反的另一个结果，另外一个结果又滋生一个新的政策，又产生新的非预期结果。结构调整和宏观调控自身出了问题。
———政策和政府行为错位。2010年5月有关部门发文指出光伏太阳能、风能过剩。企业问产能过剩什么意思？产能有决心产能、规划产能、存量产能、在建产能、实际产能，产能过剩指哪个？某企业批评说：政府总认为自己比市场聪明，总是想给企业做指导，而市场的变化，不是政策所能判断的。部门文件刚发，市场形势就变了。当年光伏太阳能不仅不过剩，而且短缺30%的产能。2010年我国光伏太阳能产品出口增长150%，2011年1-9月出口同比增长50%，2012年我国光伏太阳能产能比2009年底增长7倍。如此大的产能增加，在2010年初的时候就说过剩了，是怎么判断的？如果没有美国、欧洲的双反，光伏太阳能市场会如何？长期以来，政府越说产能过剩，产能越扩大。过了一个阶段，产能就上了新台阶。钢铁在1.5亿吨，煤炭在13亿吨的时候，就说产能过剩。今天的钢铁达到了10亿吨，煤炭36亿吨。
问题在于政府如何判断产能过剩？比如说，钢铁工业大家都认为过剩了，但有人说，美国工业化过程用了160多亿吨钢铁，按照美国工业化的水平，我国要用240亿吨钢铁，我国现在用100多亿吨，现在年产10亿吨，那钢铁工业过剩与否？按照人均消耗钢量，加之我国的城镇化，钢铁需求仍然很大。再比如机场，我国现有185个，美国有1000多个，临时起降点1万个左右。高速铁路，我国的里程和速度处在世界前列，但我国人口多，需求潜力仍然很大。
改善宏观调控改革审批体制
———建立起宏观调控的评价制度和标准。判断产能是否过剩、结构是否合理、经济过热、收缩要有指标、标准，并落实到具体的地方、行业，对不符合标准和指标要求的，就坚决限制和调节。
———决策与执行要分开。中央国务院决策务虚，部门执行和部门政策要务实。部门政策对上汇报要务虚，以便于决策；对下要务实，具有可操作性、有效性。要区分决策和执行，中央管决策，部门管执行，并建立起决策执行的效应评价和判断指标，以约束和督导部门制定有效的执行政策。
———设置部门监管、检查、处罚机制和机构。政策制定是部门政策的一小部分，很大部分力量应该搞监管、检查、处罚，实行联网登记管理和调查。接受社会对管理问题的投诉、举报，来访，处理这类事情，尤其要注意发挥社会力量、媒体的作用。靠部门监管，管不了那么多，发达国家的监管有效，在于每个人都参与监管。
———改革审批体制，将投资核准制、备案制改为登记制。投资审批要从核准制和备案制改变为登记制，政府发布行业准入标准和登记材料要求，凡是不符合行业准入、登记材料要求的，一律不得登记。凡是非登记项目，一律是非法项目。要从事前审批转变为事后监督和过程跟踪。
———准确定位政府职责和职能，以有效的政策去调节市场行为。对产能是否过剩，政府不必要去做判断，但是，对项目规模标准、设备的技术和工艺设计标准，污染和污水处理要求、污染物的排放指标，项目投资的环境评估标准，是政府需要审查和管理的。对于结构调整，政府也不必要强制压缩产能，应通过对环境污染加重处罚去解决，通过对事故的赔偿和刑事责任追究去解决。
———规范政府政策制定行为。要将政府部门从抓权力、抓项目转到抓法律、法规和政策的制定、完善！政策的出台，不能应急，应该有充分的社会讨论，并进行论辩，明确是非。政策制定要强调操作性、有效性、针对性，对市场干预的调控要立法，确立干预的前提条件。不能随便干预，没有约束条件。
———政府要建立国有企业破产和投资责任追究机制。产能过剩最大的问题是国有企业不需要对产能过剩负责，故要建立投资项目审批、决策追究责任机制，建立起各个环节的终身责任追究机制。
坚定调结构信心以结构调整促增长
———相信市场的承受能力，坚定不移调结构。2007年-2008年我国正准备采取紧缩货币政策，提出淘汰落后产能，调整结构，但美国金融危机和量化宽松货币政策打乱了原有的布局，结果不仅仅没有淘汰落后产能，落后产能反而扩张了，结构调整再次被拖延。目前，全球经济形势低迷，有可能再次打乱转型升级结构调整的布局，结构调整可能再次夭折！因此，要用长远的眼光看问题，在条件允许的情况下，坚定信心，毫不动摇地调整结构。
2005年汇率改革的时候，主体舆论认为汇率升值2%纺织行业全行业亏损，失 业 问 题 严 重 。 到 目 前 汇 率 升 值 了25%，纺织行业依然活得很好。2010年汇率再次改革时，又有看法认为机械行业利润只有1%-3%，如果汇率升值达到这一水平，机械行业将严重亏损，而2010年人民币兑换美元汇率升值3%，2011年升至接近5%，机械行业出口没有受到伤害，市场的承受能力远远超过人们的想象，因此，不要被无端缺乏根据的理论推动和自我臆断所蒙蔽。
———加快结构调整，创造和实现低增长、高就业的发展模式。经济速度下行期间，一定数量的企业倒闭很正常。只要速度在合理区间，调整结构转型升级的计划就不必变更。尽快结束以产能扩张来维持经济高增长的模式，创造低增长(经济增长为5%-7%)、高就业、高收入的发展模式，关键在于调整收入分配，调整产业结构，调整就业结构，提高劳动工资在增加价值中的比重。房地产价格调控是结构调整的牛鼻子，结构逆向调整也是房地产引起的。住房土地高价格、高利润，使得人们不敢也不能进行其他消费，也抑制了其它产业的发展。住房、土地价格调是经济结构调整的信号和标杆，其价格停止上涨乃至下降，经济结构调整才能真正进行。
———引导资金为结构调整和转型升级服务。继续坚持稳健货币政策。即坚持总量稳定不放松，充分发挥市场的调节作用，对市场利率的短期波动，央行不再提供流动性，市场能解决的事情由市场去解决。出台措施，抑制银行资金期限错配行为。这样，资金就不会过多地流向房地产。多吸引欧洲和日本的资金、技术和设备到我国投资。日本和欧洲的制造技术和设备在世界比较先进。可以加快转型升级。要引导资金投资于服务业。要引导资金增加对金融、医疗、养老、饮食、旅游、休闲、家政、会展和博览、等行业的投资和贷款，允许民营资金以法定利率的2倍进行贷款。
———加强政府自身建设和改革，让民众支持改革和结构调整。当前不少社会和经济矛盾与政府行为和信用关系密切。地方党政机构自身要恪守信用，取信于民。前任领导的决策和承诺，后任不能不管，要有效约束党政换届、换班子中存在的决策和行为变更的随意性。党政官员要依法行政，杜绝红头文件超越法律和法规，口头指示超越红头文件的现象。加强对领导干部决策和行为违法违规的监督和处罚。要利用电子政务和互联网加强对社会的管理，避免社会矛盾激化。要制定政策和法规，切实有效保障居民合法、合理权益。
(作者系国家行政学院决策咨询部副主任)
手机看中经
经济日报微信
中经网微信
