周俊生：负面清单管理应尽早向全国推广

　　◎周俊生

　　8月16日召开的国务院常务会议讨论通过了一个决定草案,拟提请全国人大常委会审议关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定。这是中央政府加快政府职能转变,创新对外开放模式的一个重要举措。一旦这个决定获得通过,意味着正在积极推进中的上海自贸区将实行国际通行的“负面清单管理”模式,从而简化甚至取消在试验区内引进外资企业的政府审批手续,加快这一试验区的推进步伐。

　　所谓 “负面清单管理模式”,指的是一个国家在引进外资的过程中,对某些与国民待遇不符的管理措施,以清单形式公开列明,在一些实行对外资最惠国待遇的国家,有关这方面的要求也以清单形式公开列明。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检,对其中不符合要求的部分事先进行整改,从而提高外资进入的效率。但是在我国,对外资进入目前依然实行政府审批制,这使外资企业很不适应,常常在审批过程中陷入扯皮,降低了外资进入的效率。

　　正在建设中的上海自贸区,是中央政府在上海推出的一项重大改革举措。上海方面改革的决心很大,准备在上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山港保税区以及空港综合保税区这四个海关特殊监管区域内,实行 “负面清单管理模式”,这一设想已在7月3日的国务院常务会议上原则通过,上升到了国家战略层面。但是,按照“负面清单管理”的要求,它在不少方面与我国现行的法律法规存在抵触,这些存在抵触情况的法律法规多达十几项。如果严格按照这些法律法规,上海自贸区的建设将面临困扰。正是在这种背景下,国务院才提请全国人大给予上海自贸区以法律豁免,可以暂不执行有关法律,这与国务院今年以来积极推进的行政职能改革,不断取消和下放行政审批权力的方向是一致的。

　　上海自贸区是一项重要的改革举措,这个试验区建立以后,将极大地提升上海在国际经济体系中的地位。但是,中国今天的改革与上世纪80年代初期的改革有所不同,30年多前的改革,法律法规尚不健全,改革的自由度比较大,今天,我国经济领域各方面的法律法规已经比较健全,但这些由一些相应的政府部门担纲起草制定的法律法规基本上是由部门立法后交全国人大审议通过,更多地体现了政府审批的色彩,很多条款不仅不符合国际惯例,也与今天发展中的经济局面不相适应,有的反而成了推进改革的阻力。如果仅仅在现有法律框架内进行改革,这种改革将是不彻底的,也是难以收到理想效果的。

　　在今天整个社会都在呼吁深化改革的背景下,我们可以期待全国人大会积极回应国务院的要求,给改革扫除障碍。但是,我们更应该看到的是,此次国务院要求的是在上海自贸区以及将来其他地方可能出现的类似试验区域内暂停实施相关法律,这就是说,这些法律在试验区外的其他地方还是有效的。其实,既然认为这些法律中的某些条款已经陈旧,立法机关更应该做的是及时修订有关法律,让国内所有地区都能享受到同样的法律环境。这一方面能够体现法律的严肃性和普适性,更重要的是通过这样的改革,能够推动全国所有地区在吸引外资方面都能放开手脚,开拓出一片新的天地。

　　当然,如果直接修法,让“负面清单管理”成为全国通用的模式,可能会冲淡了上海自贸区的意义。其实,这个担心是没有必要的。今日的中国,已经与改革开放初期有很大的不同,那个时候由于对好多改革吃不准,因此需要先在某些地区试验,这样即使试错了也不会有太大影响。但今天,深化改革已成为全国人民共识,一项法律既然在试验区成为必须废弃的障碍,很难设想它在别的地区会发挥正面作用。目前,世界各国对外资的吸收都高度重视,全球资金处于高度流通之中,哪里政策宽松,环境开放,有投资前景,哪里就能成为外资进入的 “洼地”,既然我们认准了“负面清单管理”是一种能够提高效率、促进经济活跃的模式,就没有必要限制在部分地区推行,应该大张旗鼓地让它在全国通行。这样,各个地区也能在同等条件下展开吸引外资的竞争,一个地区只要具有竞争力,就一定能够脱颖而出。