基础数据扭曲将会造成对财政和金融形势的误判,直至误导政策决断。期待相关部门能够在此轮审计过程中克服种种因素困扰,真正摸清地方债的体量、结构等数据。
8月初开始的全国政府性债务审计正紧锣密鼓进行。日前,财政部部长楼继伟在向全国人大常委会第四次会议进行报告时表示,将强化地方政府性债务管理,严格控制地方政府新增债务,健全债权债务人对账机制,做好债务数据统计工作,全面动态监控地方政府性债务情况。
近年来,我国地方政府性债务问题引起各方关注。特别是在经济增速放缓情况下,地方债可能带来的金融财政风险尤其需要引起重视。但一直以来,对相关债务规模的争议始终存在,各种说法莫衷一是,不利于政府决策出台。在此轮审计过程中,审计部门必须尽力排除可能面临的障碍,充分考虑各类主客观因素,确保调查审计数据的质量。
首先,要克服部分地方可能存在的主观干扰因素。地方政府对审计清查工作的认识,直接影响清查效果。如果一地政府认为“报了也白报”,主动上报再多债务,上级也没有任何消化政策解决;或者认为“报了不白报”,如因举债建楼堂馆所存在被查处可能,因此宁可不报也不“送货上门”,最终会有意选择性上报或选择性隐瞒,如果没有地方政府的全力配合,清查者要想冲破层层阻力,查深、查透、查实,的确并非易事。
其次,应努力寻找账目数据外存在的隐性债务。地方债既存在显性债务,也有隐性债务。与显性债务比,形形色色的隐性债务更不易被发现。比如地方政府以BT模式投建的广场、大楼等工程,一些企业在地方政府限期还款承诺下承建的城市道路、管道、绿化等工程,还有地方政府的政策性担保等,这部分债务大多不会记录或反映在地方政府或部门账面上。而审计所倚重的账证相符、账实相符、账款相符的传统检查方法,皆因为“无账”可查,无形中增加了清查难度。
再次,一些类别的债务由于操作性原因,可能无法列入具体项目名录,但绝不可因此忽略。这部分体量较大的有3块:一是社保金亏空;二是地方土地收入或收益中,应计提却未充分计提的各项农田水利建设基金、农业土地开发基金、廉租房保障金、教育资金、失地农民社保基金;三是项目资金政策配套及项目安排中,应由地方政府承建却未到位的部分。这些配套不足问题,一定意义上超出了债务本身的内涵,导致很多项目形成半拉子工程,使项目无法发挥使用效益。上述项目都可谓是地方政府的“欠账”,是否将这些内容列入债务类别,将对债务体量造成巨大影响。
同时,对地方透支土地形成的这部分间接欠账,要考虑是否计入债务,以及如何计,要缩小弹性操作空间。一些地方政府过度开发土地,被形容“用子孙钱还当下债”,何尝不是另一种欠账?地方政府债务存量,与当地土地收入息息相关。土地卖得多、卖得好,地方还债有来源,债务规模就小一些。靠卖地支撑还债,已是许多地方政府公开的秘密。审计署此前的审计结果表明,当年地方政府负有偿还责任的债务余额中,承诺用土地出让收入作为偿债来源的超过2万亿元。在剖析地方债规模和债务结构时,这一点值得高度重视。
此外,要注意债务体量在动态变化,要采取有针对性的措施。一些老的债务在消化的同时,新债务不断产生。因此,债务数据只能体现在某个时间点上。仅从直接性债务看,有的债务由于时间过长,往来没有账目,底子已难以弄清,但债权人在索债时仍会浮显出来。有的则属新政策所致,如很多地方需要落实民办教师、“赤脚医生”等人员待遇问题,也需要地方政府消化这部分欠资。
地方性债务数据的真实程度,直接关系到对国家经济运行形势的判断,兹事体大。如果没有准确的数据支撑,决策就像是“在黑暗中游泳”。而任何一种对数据的扭曲,都可能造成对财政金融风险的误判,直至误导政策决断。冀望在新一轮的债务清查中,相关部门能以足够的智慧,克服种种因素困扰,通过认真细致的排查,使地方债的体量、结构等得以见首见尾,以更加可靠的数据服务政府部门的科学决策。
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