年终花钱关键在于如何避免浪费

　　财政部近日公布的2013年9月财政收支情况显示，今年全国财政部门还有48098亿元预算资金没有用完，约占全年预算支出的34.44%。去年同期这一占比为33.08%。

　　这一数字引起公众的关注，有人认为，政府部门年终“突击花钱”的情况会再次出现。

　　社会公众对政府相关部门年终“突击花钱”的质疑，可以回溯到2009年年末。那年，财政部的数据显示，全国财政支出在前11个月只完成了73.8%，意味着将有近两万亿元的资金，需要在年底突击花掉。

　　虽然从严格意义上讲，在岁末一段较集中的时间内，把预算内的钱集中花出去本身并不违规，但需要追问的是，在年终“突击花钱”中如何避免浪费？

　　中央财经大学教授李燕对中国青年报记者表示，每年4个季度的预算支出进度比例并不平均，从历年预算执行的情况看，支出进度均呈“前低后高”走势，一季度各月支出进度都较低，二三季度逐步回升，四季度则进一步加快。

　　2009年12月，财政部有关负责人曾就年底“突击花钱”问题进行过公开解释，将其归纳为五大原因，主要是体制性因素所致，如据实结算和以收定支的项目在12月支出较多，项目资金通常三四季度支出较多，一些项目预算需延后执行或结转下年使用，预算管理问题影响支出执行等。

　　李燕认为，被媒体概括为年终“突击花钱”现象的出现有很多主客观原因，与我国预算编制、执行都有关系。

　　北京大学财税法研究中心主任刘剑文表示，虽然财政年底“突击花钱”不一定完全不合理，但也容易蕴藏滥采购、滥支出、突击消费，甚至权钱交易等问题，需要引起重视。根据相关法规规定，年底预算拨款未用完者，相关款项不能结转到下一年度使用。不仅如此，按照通常做法，如果某单位相关项目支出今年预算拨款5000万元，但全年只用了4000万元，通常下一年度对此项目的拨款也会锐减至4000万元。为了自己明年的“利益”不受损，很多预算单位通常都会采取将当年预算全部用完的策略，而这也在一定程度上造成了年底“突击花钱”的状况。

　　李燕介绍说，预算编制过程的实质是处理财政部门与各收支部门之间的预算资金的分配，其结果必然会涉及各方利益关系，预算的编制过程实际上也是各方利益诉求的表达和协调过程。但由于目前中国的预算编制不够精细，而人大审议预算的时间又比较短，对于每笔财政支出的合理性和可行性很难严格把关，这就使得各级政府部门在预算编制的阶段往往倾向于多报。

　　我国现行《预算法》规定：“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。”这一规定使预算年度和纳税年度的规定相一致。目前的做法是，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。而“上一年同期的预算支出数额”是指上一年度同期预算安排用于各部门、各单位正常运转的人员经费、业务经费等必需的支出数额，而新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出，这样就造成了一些资金支出的延后。实践中，由于资金到位还需要一个过程，新增项目支出很容易拖到下半年才能得到执行。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授也指出，目前预算批复和单位财政资金使用是脱节的。全国人大批准中央财政预算之前，项目支出中一般只有延续性项目按一定比例预拨部分资金，新增项目大都在预算批复下达后才开始支出，这就使一些资金只能延后支出。

　　而在财政部财政科学研究所副所长白景明看来，年底“突击花钱”和超标准花钱、浪费性支出并非一个概念，不能说所有的突击花钱都是乱花钱。

　　白景明表示，由于预算执行不可能完全均衡，到年底花钱多一些，是世界各国都存在的现象。政府的公务活动是分阶段进行的，可能在某一时间集中进行，在该时间段支出就多一些。

　　他认为，目前纳税人关心的问题是政府乱花钱，比如采购价值1000元的东西却实际支出了2000元。“这种情况可能存在，但年底有可能发生，1月、2月也有可能发生，不是说只到年底才有这种情况。”超标准花钱或浪费性支出应该想办法杜绝，但这与年底支出较多不应混为一谈。

　　李燕认为，缓解年终突击乱花钱，并不是一件在制度安排上无法解决的事情，可以积极转变预算支出的管理方式，加强政府各部门执行预算的协调性。比如完善细化部门预算编制的改革，部门预算从基层预算单位编起，编制尽量详细，这种制度设计可以解决上级代编下级预算以及层层留预留资金等实际问题。

　　“用钱单位浪费了钱，到底需要承担什么样的责任？”施正文认为，法律责任缺位也是导致突击花钱屡禁不止的重要原因之一。由于《预算法》等法律法规并未进行明确规定，从目前来看，政府部门如果只是浪费花钱，但没有构成贪污腐败，不承担法律责任，而财政部门不及时批复资金，也没有责任。

　　施正文建议，各部门编制临时预算，每年年底由人大常委会批准第二年前三四个月的预算，以弥补目前这样长达三四个月的预算空白，使支出不至于过于延后。

　　刘剑文告诉中国青年报记者，解决财政年底“突击花钱”这个社会观感不佳的问题，可以考虑将财政年度拨款制度逐步改为半年、季度拨款制，甚至最终细化为按月制定预算并拨款。这样，年底“突击花钱”的现象将逐步减轻，财政拨款也会更加细化、更加合理。

　　此外，他认为，有关部门也可以考虑设定部分前提条件的基础上，逐步允许年底预算拨款未用完者，相关款项可以结转到下一年度使用，并相应减少下一年度的财政拨款。

　　不过他强调，相关政策的调整，都应建立在人大加强对预算审议和监督的基础上。