“税收调控” 不能代替财税改革

■ 深圳特区报记者 谭德波

　　50万、800万还是1000万元起征?近日,关于开征“遗产税”的讨论愈演愈烈,甚至传出关于起征点的“三个版本”。在房价高企和收入分配失衡的当下,遗产税和房产税这“两税”一度被赋予了公平正义的色彩。在1990代,遗产税便被纳入过国家立法计划,但直到目前也尚未出现立法上的实质进展。相比而言,房产税在立法上已大幅“领先”,加之财税改革的“倒逼”效应和重庆、上海两市的经验积累,房产税全面铺开已不遥远。针对以上热点,记者昨日采访了著名税法专家刘剑文。

　　房产税立法上已“领先”遗产税

　　深圳特区报:目前,房产税已在上海和重庆试点,而深圳等城市也被传“即将开征”。有观点认为,房产税全面开征的准备更为充足,而操作性也更强,因此开征可能性要大于遗产税。但作为对公众影响巨大的两种税,其开征必须严格按照程序进行。作为立法方面的专家,你怎么看?

　　刘剑文:从立法上来看,我国全面开征房产税的可能性更大。早在1984、1985年,我国的立法机关全国人大及其常委会就已对国务院进行了制订相关法规的两次授权。1986年,国务院发布了《房产税暂行条例》,规定对营利性住房征税而对非营利性住房免税。因此,房产税并不是一个新税种,全面开征不过是扩大了征收范围,开始恢复对非营利性住房征税。2010年,国务院又提出了要逐步对居民住宅征收房产税,而试点也为全面开征进行了有价值的探索。

　　按照相关程序规定,国务院有权修改《房产税暂行条例》,只需要国务院对征收范围进行修改即可,将非营利性住房纳入,即具备全面开征房产税立法条件。相比而言,遗产税则是一个新税种,国务院尚未获得授权,由全国人大及其常委会授权是第一步。因此,从立法程序上来看,房产税已走在了遗产税前面。

　　但房产税的全面征收绝不能草率为之,特别是要树立法治思维,坚持立法主导的原则。目前,中国城市家庭的主要财产都以房产为主,这个法律关系到多数群众的切身利益。因此,要在广泛征求民意并充分考虑民间实情的基础上,通过国家立法的形式来开征。我认为,可以考虑废除全国人大1985年对国务院的授权决定,让这个房产税改革重新走进全国人大的立法框架。

　　税收调控无法替代配套改革

　　深圳特区报:一直以来,对住宅持有环节征收房产税被看作是楼市调控“利器”,但在调控中却弃而不用。房产税果真是楼市泡沫的一剂“猛药”吗?

　　刘剑文:税收的最主要功能是组织收入,其次是分配调节,最后才是宏观调控。前不久,厉以宁教授说了一句话,“宏观调控不能替代改革”。我认为,在财税体制的改革过程中,同样不能过分强调以某个税的宏观调控功能来替代相关改革。

　　房价高广受诟病,但这涉及很多深层次的原因。土地财政是首要因素,而这光靠房产税解决不了,必须要进行对中央和地方财权、事权进行调整的财税改革;此外,通货膨胀和居民投资途径较少也是重要因素,这些都不是房产税能解决的问题。因此,必须要推行系统的配套改革,包括土地流转、劳动力市场、不动产评估和登记公示等。同时,还应加强廉租房的建设,没有必要让人人有房产,但要保证人人有房住。

　　在我看来,房产税只能延缓房价的上涨,但要真正降低房价,恐怕作用是有限的。

　　深圳特区报:谈到财税体制改革,目前的热点莫过于营改增。营改增对于产业升级意义重大,但也会影响地税部门的税收收入,这是否是一个财政改革的契机,可以推动地方开征房产税已达到弥补收入不足的目的?

　　刘剑文:不可否认,营改增之后地税部门的收入的确出现了不小的下降。因此,应该有一个系统的财税改革来适应新形势的变化。

　　首先,最直接的方式是可以考虑提高地方政府在增值税中的分成比例,同时还应进一步完善转移支付制度,根据当地具体情况增加地方的收入;其次,按照我国现行法规,地方没有税种立法权,即地方无法在当地开征某一种新税。在这方面,可以考虑中央适度放权,让地方有更多自主性;此外,市政债目前的发行体制也应进行改革,让地方自行发债的权限有所扩大,但要保证能还本付息。

　　营改增和土地出让金的下降,可以看作是对财税体制改革的“倒逼”,而地方财力水平各异,部分地方通过全面开征房产税增加收入也并非没有可能。

　　应强化对初次收入分配的调节

　　深圳特区报:当前,支持开征遗产税的观点多以国外发达国家作为“参照”,认为这是调节社会收入分配的有效手段,有助于限制财富的沉淀,实现“公平”的价值。你认为如何?

　　刘剑文:这种看法恐怕有失偏颇。在很多发达国家,遗产税其实仅是个人所得税的补充,是一种“小众税”。以美国为例,2011年,该国需要被征收遗产税的人不过5000人,而美国人口2亿多。即便在美国的富豪榜上,这5000人也属于金字塔顶端1%以上的人物,是绝对少数。

　　此外,目前在一些有遗产税的国家,已出现降低遗产税税率或者缩小其征收范围的趋势,因为它没有能够达到当初预期的政策效果。

　　更重要的是,调节社会收入分配既要发挥税收等再次分配工具的作用,也要重视初次分配的调节。就后者而言,国家应在产业政策、就业政策等方面进行相应改革,促进中小企业群体的发展,在扩大群众就业的同时不断提高劳动者收入,这才是更重要的方面。光靠税收对分配进行调节,无法从根本上改变当前收入失衡的格局,同时还可能会对企业家精神带来负面影响。

　　深圳特区报:从现实角度来分析,特别是结合我国新一轮财税改革已经启动的背景来看,遗产税的开征是否会被纳入这一轮改革,并成为其中一环呢?

　　刘剑文:短期内,中国肯定不会开征遗产税。首先,我国财税体制改革是以中央地方财权、事权的调整为核心的。在这个意义上,营改增、房产税和资源税收的改革都更为重要,它们直接关系着以上核心议题,关系着地方和中央的财力分配。遗产税对改革的意义有限。

　　其次,从实际操作层面来看,我国财产登记、公示制度都不完善,而遗产税的制度设计也没有准备好,它到底对谁征收,是小众税、中众税还是大众税,目前都没有搞清楚。这些限制决定了它很难在现阶段推行。

　　嘉宾简介

　　刘剑文

　　中国财税法学研究会会长,北京大学法学院财经法研究中心主任、教授、博导,曾任武汉大学法学院副院长。曾担纲全国人大财经委委托项目《中华人民共和国税收基本法》起草组组长,全国人大常委会预算工委委托项目《中华人民共和国财政转移支付法》起草组组长,全国人大《中华人民共和国国有资产法》起草小组顾问,全国人大常委会预算工委委托项目“全国人大常委会(2008-2012年)财税立法规划研究”咨询报告主持人。