能源“解放”待何时
相比油气上游行业改革的步履维艰,下游领域的改革在新一届政府组建初期取得较大突破
2013年10月22日,国家能源局发布了《页岩气产业政策》,让油气行业喜忧参半。
喜的是政府支持页岩气发展的信号未改;忧的是此政策仍然面目模糊,可操作性不强,一些关键问题未予明确。“不解渴”,一位业内人士如是说。
近年业界对能源领域内的改革期盼,多处在此类“半饥渴”状态中,管制与垄断的壁垒仍然坚硬。
新一轮行政审批权的取消与下放,让业界看到了破冰的曙光。8月底,中石油腐败窝案发生,反腐重拳也被视为破除垄断利益干扰的机会。
国务院发展研究中心的一份研究报告,把油气行业作为八大重点改革领域之一,建议将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来,组建若干家油气管网公司,并建立对油气管网的政府监管制度。
在分析人士看来,官方智库机构提出天然气管网独立,是打破油气行业垄断的一个积极信号。
不过,据最新发布的《页岩气产业政策》,天然气管网改革的“解放”时刻仍未真正到来,政策并未提及管网业务独立,只提出“鼓励页岩气就近利用和接入管网”,“基础设施对页岩气生产销售企业实行非歧视性准入”。
现有天然气管网绝大多数属于中石油、中石化两大巨头,政策要求的“非歧视性准入”立基于此。鉴于以往煤层气、煤制气等非常规天然气入网的种种困阻,页岩气的入网亦让外界难以乐观期待。仅要求批准准入,但不讲明如果违反此规定如何处置,会让人觉得此要求形同虚设。
只有天然气管网业务从油气公司中分离出来,页岩气的公平准入才有保证。但在业内大多数人看来,现阶段拆分天然气管网业务不现实。
过去多年,中国的石油天然气勘探开采审批权归属国土资源部,仅国家油气巨头有获得区块的准入资格,两大油气公司几乎垄断了陆上所有常规油气勘探开发的有利区块。国有巨头获得开发勘探权后,又缺乏监管,往往使得其对区块圈而不探,而“非油”国营、民营公司难以插手,或者以暗箱操作方式从国有油气巨头“二手”转包勘探开发小区块。这从源头上阻碍了非常规油气的发展。
借非公经济“新36条”等政策东风,近年两轮页岩气招标中,民营资本被允许进入勘探开采领域。日前发布的政策再次重申,鼓励包括民营企业在内的多元投资主体投资页岩气勘探开发。但据前两轮招标,“非油”之外的资本进入后,面临技术、资金瓶颈,同样流于圈而不探困境。
此外,“多元投资主体”是否包括外资,没有明确说明。
相比油气上游行业改革的步履维艰,下游领域的改革在新一届政府组建初期取得较大突破。2013年3月16日,国家发改委颁布的最新成品油价格机制,作出了三点重要改革:缩短成品油调价周期;取消波动4%的调价幅度限制;调整挂靠的国际市场原油品种。
经过上述举措,新机制在一定种程度上趋于市场化,行政指令色彩大为淡化,成品油价格机制中存在的调价周期长、调价所需价格波动幅度大、与国际油价脱节、价格只升不降等问题大为改观。国内成品油价格对国际油价的变化更为敏感,油品价格调整成为常态,市场投机囤货大为减少。
不过,成品油定价机制的改革仍未完全实现市场化调节,业内称为“半市场化”改革。目前国内成品油市场垄断格局并未打破,政府对价格仍然握有调控权。三大国际原油市场的价格为成品油的定价基础,但三大原油市场的比重和选取油品品种如何分配,外界难以知晓。
国家发改委表示,今后国家每年将对成品油价格形成机制运行情况进行评估,并再作适当完善。建立国内与国际市场连通、具有重要定价影响力、以中国原油为标准产品的石油现货和期货交易市场,政府有关部门不再直接规定成品油价格,改为在石油价格出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。
这一表态若得以实施,能源价格的市场化改革又将前进一步。 文/《财经国家周刊》记者 杨悦
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