近日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“财政是国家治理的基础和重要支柱”,从国家治理的高度来看待财政改革,其重要性大大提升。
财政是我国新一轮全面深化改革的重点领域。可以预见,未来财税改革对经济社会发展的驱动作用将进一步显现,改革红利将加速释放。
税收不再是预算任务
细读《决定》可以看到,以“建立现代财政制度”为目标,未来将改进预算管理制度、完善税收制度、事权和支出责任相适应等。
关于改进预算管理制度,《决定》提出,审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。
对此,财政部部长楼继伟指出,税收将不再是预算确定的任务,而是转为预期目标。
在现行收支平衡的预算审批制度下,地方每年必须完成一定的税收任务,否则就会扩大赤字。而我国现行预算法规定,地方各级预算不列赤字。
然而,“税收指标包袱”易带来预算执行“顺周期”问题:经济较热时,完成税收任务比较容易,财税部门倾向于少收点,藏富于民,民间钱越多,经济就越热;经济偏冷时,财税部门为完成税收任务倾向于多收点,就会收“过头税”,民间钱少了,经济就更冷。
中国财税法学研究会会长刘剑文表示,这一原则确定,有利于税务机关按照法律法规征税,不是为了完成任务多收或少收。“相对于财政收入,老百姓更关心的是钱花到什么地方去了。未来财政预算应该更加强调预算支出,预算支出应更强调民生。”他说。
适度加强中央事权和支出责任
建立事权和支出责任相适应的制度,是《决定》提出财税改革措施中受到极大关注的重要内容。
当前我国政府间事权与支出责任划分仍存在不清晰、不合理、不规范的现象。事权划分不清,既不利于尽责,也不利于问责。《决定》中提出,要适度加强中央事权和支出责任。
财政部财科所副所长白景明说,从总的原则看,中央有能力统一提供的公共产品应划为中央事权。
中央财经大学财政学院院长马海涛则提醒,要按照“外部性、信息处理复杂性和激励相容”三大原则来配置政府间事权和支出责任划分,实现中央政府与地方政府间的激励相容。并且政府间事权的划分也需要以法律的形式加以约束和强化,建设法治财政。
规范税收优惠
《决定》明确提出,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。
白景明说,科学的财税体制应该维护市场的统一。不同区域出台不同的税收优惠政策,有的区域税收优惠多,就更容易吸引企业落户,但这实际上就破坏了市场的公平竞争。此外,这种现象还影响到区域税收的正常增长,导致区域内收支不平衡加剧。
楼继伟也表示,今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策,税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。同时,严格禁止各种越权批准税收减免。
《决定》还提出,要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。
白景明认为,这些挂钩现象涉及农业、教育、文化、科技等多个方面。一些重点领域在迫切需要资金时,财政给予支持保障是必要的,但随着相关领域发展水平的提高,则不必再大力倾斜。这种支出挂钩机制实际上是肢解了财政配置资源的能力,造成了财政资金投入的重复低效。
对于《决定》中提出的“建立跨年度预算平衡机制”,刘剑文认为,应综合考虑年度、中期和长期财政规划,增强预算的科学性及其执行的有效性。
“这样也有助于解决一些部门年底突击花钱的问题。年度花不完的钱,下一年可以去花。”他说。
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