●国有资本配置体制改革的目标是强化国资委对国有资本的配置权,而不再主管一个个国有企业。
●国资委可设置若干个按一个行业或几个行业划分的国家投资基金公司,把现有的国有股划给某一个国家投资基金公司持有,作为该国家投资基金公司投入企业的国有资本,并根据该国有企业的股权结构派出董事会成员。
●土地确权以后,农民得到了承包土地的经营权证,他们对可能发生的土地转包、租赁、入股退股纠纷等问题有了底线,即认为土地确权是对自身权益的维护,从而愿意以转包、租赁、入股等形式把土地流转出去。
日前,著名经济学家、北京大学光华管理学院名誉院长厉以宁教授在其新书《中国经济双重转型之路》发布会上结合三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》做了主题演讲。演讲中,厉以宁教授分别对国有企业改革、农村土地确权、小产权房等问题进行了深入浅出的剖析。
国有资本配置体制改革路径
国企改革历来被看作“最难啃的骨头”,这次《决定》对国企改革也做出了部署。对于国企改革,厉以宁也说出了自己的改革设想。
厉以宁认为,国有资本体制分为两个层次:一是国有资本配置体制,这是第一层次的体制;二是国有企业管理体制,这是第二层次的体制。两个不同层次的体制及其改革,不可混为一谈。
改革开放以来的许多年内,我们所着手的有关国有资本体制的改革,基本上集中于国有企业管理体制的改革,即属于第二层次的改革。国有资本配置体制的改革,即属于第一层次的改革,实际上并没有推进。国资委的主要任务放在对国有企业的管理和监督方面。甚至可以这样认为:国有资本配置体制改革被忽略了。因此,在现阶段谈到中国国有资本体制改革时,必须两个层次的改革一起进行,而且着重点应当放在第一层次的改革(国有资本配置体制的改革)方面。
厉以宁认为,从现行国有企业管理体制上说,国有企业的弊病或问题可以归纳为四点:
第一,政府部门干预多,国有企业至今并未成为名副其实的市场经营主体,至多只能说是“不完全的市场经营主体”。
第二,机制不灵活。这是政府部门干预多所造成的后果。在开始发现市场有上下波动的迹象时,国有企业无法适应情况的变化,必须经过烦琐的申请与有待上级批准的过程,等到获得批准时,已错过最佳机会。
第三,法人治理结构不健全。这一方面是由于国有股份制企业国家控股比例高,股东会无法召开或召开了也不起作用,董事会不起作用,独立董事起不了作用;另一方面还可能由于管理制度上仍存在过去一直遵循的做法,有的党委书记作为第一把手扮演着独断独行的角色。相应的,监事会也不能发挥自己应有的作用。
第四,创新动力不足和创新能力弱。造成这种状况的最重要原因仍是国有企业因受体制和机制的束缚,不愿意自行决定从事较大的技术创新活动,也无权自行决定从事体制创新或管理创新的试验,一些企业高层认为无论是技术创新、体制创新还是管理创新都存在风险,他们怕承担责任,而且利益和责任通常是不对称的。
“如果国有资本体制的改革仅仅停留于第二层次,而没有进而对第一层次,即国有资本配置体制进行认真改革,国有企业体制的改革很难有重要的突破,国有企业体制现存的弊病或问题还会继续存在。”厉以宁说。
厉以宁指出,国有资本配置体制改革的目标是强化国资委对国有资本的配置权,而不再主管一个个国有企业。他的初步设想是:
首先,国资委只管国有资本的配置,负责国有资本的保值增值,也就是负责国有资本的配置效率的提高。具体地说,国资委可设置若干个按一个行业或几个行业划分的国家投资基金公司,把现有的国有股划给某一个国家投资基金公司持有,作为该国家投资基金公司投入企业的国有资本,并根据该国有企业的股权结构派出董事会成员。如果某个国有企业是由不止一个国有投资主体投资组成的,则根据股权结构状况,由几家国家投资基金公司各自派出董事会成员。“这样就可以形成‘国资委———国家投资基金公司———国有企业’的体制。”
在这种新体制之下,国资委是国家投资基金公司的主管,国家投资基金公司是国有企业的出资方。国有企业同其他股份公司一样,都是市场经营主体,企业与企业之间是公平竞争关系、合作伙伴关系。企业与企业之间的所有制歧视、身份歧视不再存在。
其次,国资委之下的各个国家投资基金公司,在把国有企业的国有股份纳入自己的资本总额的同时,对国有企业资产负债状况进行清理、核实,对国有企业的经营状况也进行清理、核实。经过一段时间之后,就转入对国有企业的资本运营的考核工作。考核工作是经常性的。主要考核的是该国有企业的生产效率和资源配置效率状况。
再次,国家投资基金公司在必要时,经过一定程序,经主管部门批准后,可以发行国家投资基金公司债券。这是国家投资基金公司为提高国有资本配置效率而需要新增国有资本时所筹集的。它们还本付息由发行债券的该国家投资基金公司负责。
某个具体的国有企业在需要筹资时也可以发行本企业的债券,但这同某个国家投资基金公司发行的债券不是一回事。某个国有企业发行的债券的用途、还本付息由该企业负责,它同一般企业发行的企业债券是没有差别的。
土地确权是新一轮农村改革的开始
《决定》提出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。厉以宁教授认为,土地确权将是当前中国新一轮农村改革的开始,将是打破二元结构的突破口。
从20世纪50年代后期起,由于计划经济体制的确立,户籍分为城市户籍和农村户籍,城乡二元结构制度化了,城乡也就被割裂开来了。在城乡二元体制下,城市居民和农民的权利是不平等的,机会也是不平等的。在某种意义上,农民处于“二等公民”的位置。
厉以宁指出,土地确权是保障农民权益的根本,首先是认定土地确权之后可以切实维护农民的财产权益。
在土地集体所有的名义下,农民承包的土地和宅基地以及宅基地上的房屋,不管是祖辈留下的旧房屋,还是近些年来农民自己花钱新建或扩建的房屋,都不被承认是自有的房屋,更不必说自己多年劳动而使土地已经日益肥沃的承包农田了。政府和大企业如果决定占地拆房,农田承包户只得听从安排,让出承包地和宅基地,眼睁睁地看着宅基地上的老房新房一起被拆毁。而农民所得到的补偿费,远远低于市场价格。各地几乎都有农民抗占地、圈地和强拆民居的事件发生。农民的权益既得不到尊重,更谈不到合理的、充分的补偿。
土地确权以后,农民得到了承包土地的经营权证,他们对可能发生的土地转包、租赁、入股退股纠纷等问题有了底线,即认为土地确权是对自身权益的维护,从而愿意以转包、租赁、入股等形式把土地流转出去。
厉以宁表示,调研结果显示,土地确权在提高农民收入和缩小城乡收入差距方面的作用是显著的、不容忽视的。
第一,土地确权以后,农民的财产权明确了,农民的承包地、宅基地、宅基地上自建的房屋的权益得到了保障,他们生产经营的信心大增,他们的积极性被充分调动起来,动力充沛,潜力得以发挥。
第二,农民有了财产权,相应地就有了财产性收入。农民的财产分为两类:一是土地,包括承包地和宅基地,二是房屋,主要指在宅基地之上自建的房屋。承包地作为农民财产,给农民带来的财产性收入有:承包地的转包费、出租的租金、土地入股的分红、土地转让后的价款等。宅基地上自建的房屋作为农民财产,给农民带来的财产性收入有:房屋出租的租金、房屋转让后的价款等。如果农民外出务工,或经营商业,开店,开手工作坊,除了有工资或利润所得之外,家中的土地转包、出租或入股后,还可以获得转包费、租金、入股分得的红利;家中的房屋出租,可以获得房租。
第三,农民在土地确权后,通过土地流转,从其他外出务工或经商的同村农民那里转包或租赁了土地,或用于扩大种植规模、养殖规模,或用于发展蔬菜、水果、花卉业,他们的收入增加了。
第四,另一部分农民在把承包的土地转包、出租给别人,或把土地入股于农民专业合作社之后,有的在城市中打工或开店开作坊,建立小微企业,生意兴旺,收入较丰,于是把家属迁入城镇。农村中的房屋,或者仍留着,供回乡时暂住,或者租出去,获取租金。
第五,农民专业合作社有很大发展。这主要由于农民的财产权明确了,农民办好专业合作社的劲头充足,专业合作社的经济实力加强了,经营、管理都有改进。专业合作社在规范化的道路上壮大起来。这也增加了合作社社员们的收入。
妥善处理农村“小产权房”
近来,针对“小产权房”问题出现了许多争议,对此,厉以宁认为,应妥善处理农村“小产权房”。“‘小产权房’之所以出现,基本上可以从需求和供给两个方面来探讨其原因。”厉以宁解释道。
从需求方面分析,“小产权房”向谁销售?是向城镇居民销售,因为城镇的房价一再攀高,城镇中等收入阶层也难以购买,何况收入较低的家庭呢?此外,农村的“小产权房”除了充当一些城镇居民的第一套房,还有作为城镇居民第二套房的,总之,对“小产权房”的民间需求是旺盛的。
从供给方面分析,“小产权房”来自何处?较多的是农民在分给自己的宅基地上所建的房屋,这些房屋按规定是不许出售给外地人的,但农民违背了规定,把这样的房子当作了生财之道。
对于“小产权房”,目前采取的主要对策是取缔和勒令收回。措施是刚性的,不容许讨价还价。但在实施时,往往遇到困难,只得拖延下来。例如,强制废除当初供需双方签订的“小产权房”交易合同容易,但把住户(购房者)赶走,却十分困难。又如,刚签好“小产权房”交易合同,需求方已付房款,但尚未迁入居住,交易合同停止执行,需求方要求供给方退回购房款,供给方已把房款移作他用,还不出钱,或不愿还钱,怎么处置又是一个难题。再如,当初“小产权房”交易时,是经过村干部同意的,所以供需双方才敢于交易,现在上级政府重申禁令,指出“小产权房”是违法的,那么谁来承担责任?谁来承担交易后的损失?最后,如果一个村有若干件“小产权房”纠纷,涉及若干户农民和购买者的利益,怎么办?互相观望,要处理就应一视同仁,但这样一来,村里就不安定了。结果,依然悬而未决。
所有这些,都是土地确权工作开展以前就产生的纠纷。土地确权之后,农民有了房产证,对于他们处理宅基地上自建的房屋,包括自主转让这些已有产权的住宅,多数人认为可以这样做。当然,有人持不同意见。有的地方采取如下的对策:不再提“小产权房”问题,而只问农民自建房屋所占用的土地是否本人的宅基地。如果建房的土地确实是农民自己的宅基地,并且符合“一户一地(指宅基地)一宅”的原则,那么就不再限制农民住宅的流转了。这是因为,转让这样的个人住宅,并不损害他人的权益,何况还能缓解城镇住房紧张和供给不足的问题。
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