发展市政建设票据 建立城镇化建设市场融资机制

　　党的十八届三中全会指出,城镇化是经济结构战略性调整的重点,是全面建设小康社会的载体,要坚持走中国特色新型城镇化道路。为更好地推动城镇化建设,可以借鉴国际市政债券经验,通过发展市政建设票据,建立符合我国城镇化发展要求的市场化、规范化、透明化融资机制。

　　一、城镇化建设对建立持续稳定的融资机制提出新要求

　　城镇化是我国现代化建设的历史任务。改革开放以来,我国城镇化发展迅速,城镇化率从1978年的17.9%提高到2012年的52.6%,提高了34.7个百分点,但与发达国家70%以上的水平相比差距依然明显,并且以城市户籍人口计算的城镇化率才35%左右,未来城镇化发展空间仍然很大。

　　城镇化发展需要大量的齐全完善的公共基础设施与之配套,需要政府不断加大公共基础设施建设力度,以增强城市的综合承载能力。城镇化的持续快速发展将是推动未来中国经济社会发展的重要引擎,并对全球经济发展格局产生重要影响。诺贝尔经济学奖获得者、前世界银行副行长斯蒂格利茨说过,“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事”。

　　城镇基础设施建设资金需求量大、建设周期和投资回报周期长,“功在当代、利在千秋”。从积极稳妥的推进城镇化发展出发,必须建立符合发展要求、可持续、稳定可靠的融资机制与之匹配。

　　二、当前城镇基础设施建设融资模式的局限性

　　当前城镇化建设融资渠道主要包括财政资金投入、地方政府融资平台债务融资、地方政府债券等方法,但与城镇化建设巨大资金需求相比,仍存在一定差距。

　　(一)财政资金投入不稳定

　　城镇基础设施项目建设是我国地方政府的基本职能,但受地方政府财权和事权不对等影响,地方财政预算资金在城镇基础设施建设投入方面捉襟见肘。同时,受国民经济增速放缓及结构性减税等因素影响,我国政府财政收入增速将放慢,将继续制约预算内资金对城镇基础设施建设的投入。由于部分地区土地开发管理不当,导致了粮食安全、社会稳定等经济社会问题,同时受土地资源有限性以及国家关于房地产市场调控政策影响,以土地出让收入为城镇化建设融资的模式不可持续。

　　(二)地方政府债券规模有限

　　财政部自2009年开始代理发行地方政府债券,此后由地方政府自行发债试点工作也开始有序展开。目前发债主体以中央政府及省、直辖市政府为主,与地市级、县级政府作为城镇化建设负责主体的客观实际并不匹配。同时,由于目前地方政府债券发行规模有限且资金用途多样,其对地方城镇基础设施建设支持作用有限。

　　(三)“影子银行”融资蕴含风险

　　随着2010年以来我国对平台公司清理规范工作的逐步开展,平台公司在信贷等融资渠道受限的情况下,转而借由信托 、融资租赁、财务公司等“影子银行”渠道融资。由于“影子银行”信息不透明且资金成本相对较高,平台公司债务风险不断累积,加上其背后隐含地方政府担保,造成财政与金融风险潜藏。

　　三、发展市政债券是城镇化融资改革重要路径

　　(一)国外市政债券融资模式实践经验

　　市政债券是国际上发达国家和部分发展中国家城镇化建设的重要融资工具,根据发行主体及偿债资金来源的差异,大致可分为两类:一类是一般责任债券,由地方政府或相关部门发行,以财税收入作为偿债资金来源;另一类是收益债券,由地方政府授权机构或代理机构发行,以机构经营收益或特定项目收益作为偿债资金来源。

　　市政债券发展模式因各个国家政治体制、财政体制的不同,存在一定的差异,但均以合理控制地方政府债务总水平为核心,以加强市场约束作为维护市政债券平稳运行的关键。从国际实践来看,市政债券通过信息披露、信用评级、市场化定价等市场化机制,对地方政府及相关机构举债行为建立了正向激励约束机制,并在促进当地经济社会发展的同时,成功实现了对地方政府债务水平的合理控制。

　　(二)市政债券模式符合城镇化建设市场化投融资体制改革方向

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”的指示,为我国城镇化建设投融资体制改革指明了方向。

　　市政债券模式能够通过发挥债券市场在资金跨期配置、信息披露、资金监管、投资人保护等方面的优势,为地方政府及其授权机构或代理机构城镇化建设,建立透明规范、可持续的融资渠道。同时,市政债券通过规范地方政府信息披露、信用评级等制度设计,能够强化地方政府负债的市场化约束,实现将“新增债务”指标纳入地方政府政绩考核的要求,进一步完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,防范和化解地方政府债务风险。

　　结合国外市政债券的两种主要类型,我国地方政府通过发债筹集城镇化建设资金也可以藉由两种形式实现:一是按照一般责任债券模式,由地方政府直接发债。但目前该模式的法律制度基础尚不完备,一段时期内有关工作仍以推进地方政府自行发债试点为主。二是收益债券模式,由承担当地城镇基础设施建设及运营的企业(以下简称城建类企业)作为政府代理机构进行发债,该模式相关操作制度基础目前已比较成熟。

　　四、发展市政建设票据,探索建立城镇化建设市场化融资机制

　　交易商协会认真贯彻落实中央城镇化政策精神,在有关部门指导下,对建立规范透明的城镇化建设融资机制进行了有益的探索。截至2013年10月末,累计支持符合条件非金融企业发行6642亿元债务融资工具,用于城镇基础设施建设及运营,有力的发挥了债务资本市场对城镇化的支持作用。例如,支持北京 、新疆等地区15家保障性住房建设企业发行495亿元债务融资工具,专项支持约30万套保障性住房建设;支持天津滨海新区、绵阳科技城、苏州工业园等国家级园区相关企业通过债务融资工具募集资金,助推国家区域发展战略等。

　　根据城镇化发展要求以及投融资体制改革方向,借鉴国际市政债券管理经验,可依托目前非金融企业债务融资工具运作模式,大力发展市政建设票据,支持符合条件各类城建企业通过注册发行市政建设票据募集资金,用于支持城镇基础设施建设,以实现中国市政债券模式的尽快建立和完善,为城镇化建设提供市场化、规范化、透明化的融资渠道。

　　(一)坚持贯彻“六真”原则,规范企业直接债务融资行为

　　“六真”原则是交易商协会在城建类企业债务融资工具注册发行管理实践中,探索出的行之有效的注册管理工作机制。“六真”原则是指“真公司、真资产、真项目、真现金流、真偿债、真支持”,从公司治理、资产构成、收入状况、偿债保障、政府支持等方面规范基建企业融资行为。按照“六真”原则注册发行市政建设票据的企业,其经营实体真实、治理机构完善;资产真实有效、收益处置权明确;项目具有经营实质、权属清晰;营业收入、现金流真实可持续;市场化偿债机制切实可行;地方政府进行市场化支持。

　　实践证明,“六真”原则对规范企业管理经营、强化企业信息披露、保护投资人利益、厘清政府与企业的关系以及防范和化解地方政府性债务起到重要作用。

　　(二)坚持注册制理念,发挥市场化约束力量

　　注册制以信息披露为核心,强调非实质判断、企业充分披露信息和中介机构尽职履责、投资者风险自负及市场自律管理,是先进市场国家采用的市政债券等证券发行管理制度,也是十八届三中全会明确提出的未来我国证券发行制度的改革方向。国内外实践证明,注册制在推进市场规范健康发展、服务实体经济建设等方面有明显的制度优势。

　　市政建设票据按照债务融资工具注册管理机制运作,通过强化发行人信息披露、引导地方政府提高财政及债务信息透明度等制度设计,为企业及相关地方政府城镇基础设施建设融资行为建立市场化正向激励机制。

　　(三)坚持金融创新,丰富城镇化融资金融产品和服务

　　为完善金融市场产品层次,拓宽企业融资渠道,交易商协会于2012年8月推出资产支持票据,支持符合条件的企业以具有稳定可预期现金流入的经营性项目作为基础资产进行证券化融资。截至2013年10月末,已累计有11家企业发行105亿元资产支持票据。

　　基础设施项目资金需求量大、建设周期和投资回报周期长等特点,使其十分适合通过注册发行较长期限的资产支持票据筹集资金。而且,城建类企业普遍拥有规模较大的存量资产,资产支持票据通过充分运用金融工程技术,盘活了既有基础设施中有市场价值的资产,有利于实现基础设施项目建设债务在时间轴上的平移。