作为诸多地方债务主体的投融资平台公司,如果无法实现预期收益、资金出现缺口,导致债务无法及时偿还,怎么办?国家发改委最新开出的一个药方是“借新还旧”。
国家发改委周二在其发布的一份答记者问中明确,在平台公司项目建设资金出现缺口,无法完工实现预期收益的情况下,可考虑允许这些平台公司发行适度规模的新债,募集资金用于“借新还旧”和未完工的项目建设,确保不出现“半拉子”工程。
“明确表态允许‘借新还旧’,凸显当前政府平衡地方债务问题和经济发展之间关系的难度,既要确保经济工作以及各项事业顺利推进,又要控制好债务规模和风险,难度着实不小。”此间市场人士敏锐观测到这种变化。
此前,尽管在有关地方债务的实际操作中,“借新还旧”这样的债务展期做法并不鲜见,但出于担心个别地方会将展期当做用来摆脱债务麻烦的捷径,有关方面从未在公开场合表达过对“借新还旧”的支持态度。
审计署公布数据显示,截至2013年6月底,全国政府负有偿还责任债务20.69万亿元,负有担保责任债务2.92万亿元,政府可能承担一定救助责任的债务6.65万亿元。
地方债务增速“惊人”。数据显示,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任债务约10.9万亿元,负有担保责任债务2.7万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元;而在2010年底,这三个数字分别是6.7万亿元、2.3万亿元和1.7万亿元。
观察人士分析说,发行新债对原有债务进行展期是积极举动,在地方财权、事权不匹配等体制机制性问题没有得到有效解决前,体现了有关方面在处理地方债务问题上的灵活性,有助于化解因一些地方偿债能力不足而引发的短期债务风险。
根据审计署的数据,2013年7月至12月需偿还的政府负有偿还责任的债务达到2.5万亿元,2014年、2015年需要偿还的债务规模也近2.4万亿元和1.9万亿元。一位信用评级机构人士也向记者透露,一些地方融资平台存在明显违约风险。
然而,“借新还旧”显然只是权宜之计。在渣打银行中国经济学家王志浩看来,“借新还旧”延长债务到期时间,偿付压力由此向后延迟,但到某一个时点,问题将不得不解决,他估计这一时点会在2015年以后2020年之前。
从长远看,如何化解地方债务风险?财政部财政科学研究所所长贾康分析指出,一是要处理好债务存量问题,对于已有债务特别是一些历史性陈债做好清欠工作;二是要处理好债务增量问题,即在政府不可避免将继续产生新债务情况下,规范新债务产生和规范债务借贷方法。
必须指出的是,尽管体制性和政策性因素被视为地方债务问题形成的根本原因,但一些地方官员错误的“政绩观”难辞其咎:急于表现“政绩”,建设项目热衷“短、平、快”,发展规划和项目立项缺乏科学严谨论证,投资效率明显偏低。
“一些地方干部扭曲的负债观,即‘借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱’的错误逻辑,进一步助长地方政府盲目举债。”贾康说。
对此,中央经济工作会议提出,要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务,把短期应对措施和长期制度建设结合起来,做好化解地方政府性债务风险各项工作。中央提出要强化教育和考核,使各级领导从思想上纠正不正确的政绩导向。
值得提醒的是,有关方面也需要警惕“借新还旧”可能带来的负面导向效应:“借新还旧”可能会强化投资机构“地方债务总会获得偿付”的观念,如果如此,正在推行的利率市场化将难以发挥作用。
“试想,如果市场上所有债务始终都不出现违约情况,谁还会青睐具有良好财务状况但利息较低的债务,客观上将会鼓励投资机构无视风险向提供高利率的地方融资平台放贷的行为。对于整个市场来说,平台类债务出现违约的情况是必要的。”一位市场人士如是说。
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