提升国企采购管理还有多远

　　国企采购专题系列报道下篇

　　企业观察报记者 余智梅

　　近年来，审计署、中纪委，包括中央巡视组曝光的国企采购招标领域案件频见报端。国企采购如何从制度设计上进行变革，在管理方法和手段上进行创新，确保国企物资采购的公平、规范、透明，堵住国有资产流失的漏洞?

　　为国企采购打上法规“补丁”

　　过去，《招标投标法》和《政府采购法》的实施，让使用公共资金进行招标采购的行为受到了法律的约束。但是国企采购招标行为却一直游离于法律监管之外。

　　长期从事国资管理、政府采购、招标投标制度研究的公共采购专家高志刚认为，加强国企采购招标监管是依法治国的重要体现，国企采购招标亟须一套透明规范、相对统一、简便实用的法律法规，改变国资监管机构“一无制度、二无队伍”的局面。

　　据高志刚介绍，按国际通行标准(节约率10%)保守估算，国企采购招标领域每年近10万亿元的规模如实行严格的透明竞争程序，每年节约的资金将超过5000亿元以上，相当于建造三峡工程的资金，相当于央企近一半的利润，这将极大地促进国有资产的保值增值，构建公平交易秩序，从源头上预防和治理腐败，打造新的宏观经济调控杠杆，有力地维护国家和广大人民群众的根本利益，对社会经济生活产生重大而深远的影响。

　　机械工业经济管理研究院采购研究中心常务副主任吕汉阳认为，未来对国企采购招标的规范，大致有两个方向。一是根据即将出台的国企改革顶层设计中对国企的分类，把承担公共职能和公共项目的那部分国企采购行为，纳入政府采购有关法律规定，另一个方向则是单独出台一部针对这类国企的法律。

　　如今，应在法律层面提升招标采购管理工作，为国企采购打上法规“补丁”的呼声越来越强烈。但这“补丁”该如何打，却是一个不小的难题。

　　对外经济贸易大学中国WTO研究院院长、国际招投标与政府采购研究中心主任屠新泉在接受企业观察报记者采访时就指出了立法的两难之处。一方面，立一部新的法律，通常要经过一段很长的时间才能构建较为完善的法律体系，三五年甚至更长都有可能。另一方面，如果是修改政府采购法，涉及财政部和国资委等不同监管部门之间的关系协调问题将是新的难题。

　　对此，同方股份有限公司总裁助理、同方计算机常务副总经理张伟认为，可在《政府采购法》框架模式下借鉴吸收政府采购改革经验，构建一部简单、易操作的国企采购管理法规。

　　高志刚则建议，政府可授权国资监管机构(财政部或国资委)，以出资人身份承担起制度设计职责。国企采购招标监管是国资监管的重要有机组成部分，将国企采购招标监管纳入国资国企改革顶层设计，加强国企采购招标制度标准建设。“从宏观层面考虑，中央深化改革领导小组可考虑下设‘透明交易问题’专门机构，研究、协调政府采购法和招标投标法关系，促进两法修订、合并。”

　　监督和考核双管齐下

　　“多年来，国资监管越位与缺位并存，急需调整改变，而国企采购招标缺乏有效监管就可能是国资监管职能缺位、职能弱化的重要表现之一。”国务院国资委监事会巡视员李保民认为。

　　据李保民介绍，长期以来，大家普遍认为，采购招标属于企业日常生产经营权，监管机构不便干预，担心各种形式的审批、检查、考核会影响企业生产经营效率，更担心监管者借监管权力插手企业采购招标事务，产生更大的腐败。在这种模糊意识主导下，各级政府未授权国资监管机构行使监管职能，导致数量众多的国企至今没有相对统一的采购招标制度标准，缺乏系统机能培训，更缺乏有效地监管考核。

　　那么，如何对企业尤其是国企采购招标实施有效监管?李保民认为，各级政府应该授权国资监管机构(国资委或财政部)承担国企采购招标基础制度建设职责，将采购招标监管纳入国资监管改革顶层设计，打造专业化监管队伍、打造专业化监管制度、打造专业化监管平台，彻底改变“没人管”的现状;监管机构负责分类订立规则，兼顾制度标准的刚性和弹性，防止“一管就死”，不直接搞任何形式的审批、备案、检查、考核，具体监管工作的实施可通过内部审计、社会中介机构、第三方专业机构完成。

　　“从审计业务发展角度看，将采购审计从传统财务审计中剥离出来，采购审计相对独立，将发挥出显而易见的管理效益和经济效益。”李保民认为。

　　据了解，今年上半年通报的关于国企采购问题，多是通过第三方监管发现。

　　针对如何加强国企采购监管，高志刚提出了具体做法。首先，要打造专业监管队伍。他建议授权国资监管机构新增国企采购招标监督管理职能，设立独立的采购招标专职监管机构(如采购招标监管局，下挂监事会)，选用精通采购招标人员，实行专业化运作方式，创建国企采购招标领域的“鞍钢宪法”，加强对国有企业采购招标工作的宏观指导与监督。

　　其次，要保障独立运作。各级国资监管机构应当通过设立领导小组或联席会议制度，加强组织领导，将采购招标管理纳入议事日程，建立定期议事制度。监管机构应独立设置，忌兼职、忌几块牌子一套人马，发展初期规格不宜过低，也不宜混同设置，以权威性、独立性保障工作推进力度。在具体职能上，国资监管机构既不参与、不干预国企具体的采购招标活动，甚至也不负责纠纷仲裁和处理，不进行采购招标项目的审批、备案，保持“超脱”地位，不成为是非之地，避免廉政风险。

　　再次，要明确职能定位。该机构需要对国企采购招标存在问题进行深入研究，根据实际情况明确其职责，应包括设计国企采购招标管理与运行机制，建立国企采购招标信息统计和监督考核体系、采购预算标准和指标体系，培育采购审计、采购监理、采购管理咨询、集中采购联盟等第三方中介市场，开展业务交流与培训等方面的职责。

　　透明管理是关键

　　据记者了解，很多世界领先的国际企业无论从企业规模还是涉足的领域、行业和地区，均比大部分国内企业更复杂，但是在跨国公司中采购效率和效益要优于国内企业，采购腐败行为也要少于国内企业，尤其那些顶级的跨国公司更是如此。一个关键经验在于其透明管理。这种透明，首先表现在内部的组织分工上。

　　跨国公司的采购部内部组织分工细致而且相互制约。通常根据采购物品种类的不同来区分重要性，并且以此为依据确定采购成员的组成以及流程规范的严格程度。为了防止腐败，在内部制度设计上把不相容的职责分开，负责批准采购申请的人，不得参与所批项目的具体采购，负责具体采购的人不得批准支付，即采购决策、采购实施、采购支付三分离。此外，成立跨部门的采购委员会，采购主管权限相互制约。

　　所以，很多业内人士建议，建立健全国企采购招标监督管理体制和运行机制，应充分借鉴国际先例。

　　当然，国内也不乏先进的采购模式。透明竞争是采购招标制度的核心原则之一，天津模式、中央国家机关政府采购中心模式等典型模式，都具有现实指导意义。

　　以天津采购模式为例，天津模式的核心就是最大限度地公开，即政府采购监管部门和执行部门上下联动、齐心打造全透明的采购交易平台。在竞标的整个流程中，供应商可以全程旁听。无论谁竞标成功，其他未中标的机构都可以见证整个评标的过程。

　　张伟向记者介绍了清华同方在参与一些竞标项目时的经历。以计算机竞标为例，竞标过程完全实现了信息化、公开化。两家公司通过竞标平台同时报价，彼此并不知道对方标价多少。招标方公布结果后，未中标一方有一次改价机会，可以根据自身情况重新报价。

　　“整个过程公平公正，没有弄虚作假的可能。”张伟认为，只有信息公开透明，才能够真正杜绝虚假招标、暗箱操作的可能。

　　屠新泉亦认为，国企采购应该提高透明度。只要是不涉及商业秘密和市场竞争的国企采购行为，应提高采购的透明度。例如，购买通用的办公设备等，可以参照政府采购法，以完全公开、透明的方式进行。

　　国企采购变革可试点先行

　　“国企采购变革是一项庞大的工程，不能一刀切。不同类型的国企，采购管理也不尽相同。”吕汉阳认为，首先要对国企进行分类。

　　早在去年底，由国资委牵头制定的关于央企功能界定分类方案的初步意见形成时，就有媒体报道央企将划分为三类，分别为公益保障类、特定功能类和商业竞争类，而且不同类型的央企未来的改革方向也各有重点。

　　如今，国企改革顶层设计方案已经呼之欲出。专家认为，这一轮国企改革的重大突破，就是分类改革。因为这是整个改革的基础与前提问题。但划分国企类型是一件十分复杂的事，同样一个企业，要牵涉到主业与多业，同一个链条会牵涉到放开程度深浅，需要深入研究，不可一蹴而就，最后必然是“一企一策”。

　　吕汉阳认为，从事公共职能的国有企业，可以借鉴政府采购模式从严监管。但对于商业性的国企，则需要通过完善企业治理结构来提升监管。充分考虑国企特点，既要有利于国企发展，又要有利于采购监管。

　　“国企数量多，性质多样化，应该在国企改革的基础上来探讨国企采购问题。如果整个国企改革不清晰，单纯谈采购问题，没有太大意义。” 屠新泉亦认为，其基本方向是看国企的性质是属于竞争性还是公共事业性。有些国企承担了一定的政治任务，无法单纯要求这类企业按照复杂的采购流程去管理。还有一些市场竞争性国企，更注重效率和利润，复杂的流程管理并不适用。

　　“可以让部分企业或地方先进行改革试点。”屠新泉告诉记者，目前，已有少数地方国企的采购管理取得了较好的效果。

　　分级分类，试点先行，以点带面，是目前改革比较通行的做法。张伟认为，可以从国家管控较强、采购量较大的央企、金融机构开始。具体到操作层面，则从采购量大、标准化强的部分做起，例如基本的办公用品采购等。试点先行有几大好处，一是便于实施，基本的办公用品、家具等标准化产品很方便地可以归集需求，招标采购的难度小，通过这些品类的实施可以积累经验，为后续更大范围的实施奠定基础;二是可以形成警示氛围，在思想意识上给大家压力，就像中央八项规定一样，看似都是些日常小事，但正是这些大家每天都不以为然的小事才产生了耳提面命的效果，逐渐在思想上培养了“红线”意识。三是便于监督管理，办公相关的标准化产品为大众所熟知，市场竞争充分，在采购需求、配置、技术等方面不需要太多专业的知识，便于监督管理工作的开展。