我们的调查表明，严格实行规范经营“自愿投保”的地方，农业保险展业非常困难。而业务进展顺利，参与率、覆盖率比较高的地方，实际上是通过行政力量（例如民生工程等）“创造性理解和实施”“自愿保险”的积极结果。我们可以将其叫做“行政强制”。
我国《农业保险条例》中规定的农业保险四大原则之一就是“自主自愿”，农户投保要自觉自愿，换句话说，不采用强制投保的方式推行农业保险。
自愿保险难自愿
自愿保险尊重了投保农户的意愿，有利于农户根据自己的需要和偏好来选择保险产品和保障水平，以及保险组织方式等。从立法的指导思想和主观愿望来说是很好的。但近几年的实践表明，要完全贯彻这个原则，有一系列难题。
难题1：除了农垦地区和为数不多的种田大户，养殖大户，大多数耕种和养殖规模较小，且不以农业为其主要家庭收入来源的农户（下面简称“散户”）对农业保险没有兴趣。城市化不可阻挡的趋势，使大多数村庄已经是“空心化”，农户“户主”常年不在农村，要真的让他们自愿投保，大部分是办不到的。
难题2：我们的保险产品设计还不适应市场化的农业生产，保障水平很低且没有其他选择。按道理讲，农民可以选择保作物和牲畜的“直接物化成本”，也可以选择投保“完全生产成本”，还可以投保较高的产量水平，在市场价格起落的环境下，也可以有价格和收入保险的选择。但这些选择项我们基本上没有，也就无法自愿。
难题3：中央补贴的保险标的种类有限，各地的农业保险品种不多。特别是那些进行非粮棉油糖料作物种植的地区，例如种菜、种果瓜、种烤烟，养鸡鸭、鱼虾的农户，因为这些种植和养殖种类的标的没有中央政府的保费补贴，保险公司很少提供这类产品，或者有产品却要由农户出较高比例的保险费。在这种条件下，这些种植养殖农户没有或者很少有选择余地。自愿不自愿都一样。
自愿保险难以实现国家粮食安全的政策目标
上面所说的问题看起来只是微观经营中的现象。但更重要的问题在于，在目前自愿投保条件下，难以达到政府想达到的“增进国家粮食安全”的政策目标。
现在的农业保险所处的农业和农村发展环境，已经跟20年，30年前大不一样了。30年前，发展农业，保证粮食安全的政府政策目标与农民家庭决策目标基本上是一致的：农民种田主要是为保证全家消费的粮食和其他农产品(000061,股吧)供给，政府的目标是农户能拿出足够的供城里人需要的粮食和其他农产品。那时候，政府要是少给一点保费补贴，农民投保热情就能被调动起来。
但是现在的农业和农村经济和社会环境变了，农民，特别是“散户”，不靠农业来养家了，连地也不愿意种了，因为靠在城里打工的收入轻易就解决了一家人的吃饭问题。所以，农业发展在某种意义上来说成了政府的事，现在，政府不仅要管城市人口吃饭，还要管农村人口吃饭，“粮食安全”问题空前严峻。
政府拿出很多钱来补贴农业，有包括粮食直补、农资综合和补贴、良种补贴、农机购置补贴等直接补贴，还有包括农业保险、粮棉等保护价收购等间接补贴，加起来一年超过万亿元。据OECD发布的《2013年农业政策监测与评价》提供的数据，2010-2012年中国政府的农业支持总量年均为10387.86亿元，足见政府在农业方面所花的本钱有多大（且不说这个补贴数额本身的短长）。
政府拿这么多的钱来支持农业，包括对农业保险的支持，本意是要通过这种方式“激励”农民不仅继续种好田，还要争取持续增产，以保证国家的粮食安全。保证我们“碗里装的是中国自己生产的粮食”。而对于农业保险来说，多项调查表明，农户，特别占耕地播种面积80%的“散户”需求很小，政府补贴也罢，不补贴也罢，他们都没有兴趣，不愿意参加。这种宏观和微观决策目标的严重背离，给农业保险制度建设和业务推行带来了极大尴尬。
那么我们这么用力推行农业保险，对农户对地方政府有什么好处呢？对这些大量的散户农民来说，农业的收入对其家庭生产和生活来说尽管不很重要，但保险保障毕竟可以使其在灾害年份获得基本的收入保障。这种收入保障对有些粮食主产区的农户来说意义更大一些。特别对种养大户来说具有极其重要的风险保障作用。
当前语境下，因为有价格补贴，保险公司是有积极性的，但这似乎是“剃头担子—一头热”。供给和需求曲线不好相交。如果没有很好的解决办法，农业保险要合规经营，展业成本会越来越高，要获得更好更快的发展，为国家粮食安全提供风险保障，“目标很丰满，现实很骨感”。
“强制保险”和“自愿保险”政策在其他国家都有采用
农业保险发达国家如美国、加拿大和日本，分别采取了自愿保险和强制保险的政策。
美国和加拿大一直实行自愿保险，直接保险和再保险的供给者，开始都是政府所属的官方农作物保险公司，农民自愿投保。美国在上个世纪90年代进行农业保险的市场化改革，直接保险的供给主体逐渐换成商业保险公司，投保仍然是采取完全自愿。但因为参与率一直不高达不到政府的政策目标，有几年采取了“条件强制”的办法，不参加农业保险的农户不得获取政府其他农业灾害救济和优惠贷款等，“迫使”农民的农业保险参与率（投保面积/耕地面积）一下子上升到90%以上。但是因为农民普遍抱怨这种带有强制性的政策，迫使政府之后取消了这种“条件强制”政策。取而代之的是，开发了一种叫做“CAT”（大灾风险保险）的产品，只提供50%产量保障的产品，保险费全部由政府支付，农户只交一点象征性的管理费（一户50美元），以保证有足够高的参与率，现在他们的农业保险参与率保持在接近80%以上。加拿大一直采取自愿投保政策，但政府的保险费和管理费等补贴一直很高，使其产品有足够的吸引力。
日本在上个世纪30年代直到1947年前的农业保险都是实行自愿投保，但是效果不好。1947年《农业灾害补偿法》颁布之后，对大部分重要农产品（水稻、旱稻、小麦、牛、马、鸡、蚕等）保险，实行强制保险。从而在十分分散的小规模经营条件下，保持了很高的参与率。达到了促进本国农业生产，稳定和保障农民收入的政策目的。这种强制保险政策实行至今。当然，日本也有许多农业保险产品，例如设施农业、花卉等，都是自愿保险，但政府同样给予财政补贴。
发展中国家实行“条件强制”保险政策的比较多，例如菲律宾、泰国等，只要是申请银行贷款的农户，要求必须购买农业保险。
实行“强制+自愿”保险的政策是必要的
前述分析表明，中国的农业保险，主要的或者第一位的需求者是政府，第二位的次要的需求者才是农户。因为“散户”们越来越自愿不种地了。对种地的风险就不会在乎。而问题是政府需要农民不仅种地而且把地种好。政府就有必要根据这种背景和实际，适当调整自愿投保农业保险的一系列政策。
解决农户对于农业保险自愿不投保这种困难局面的途径，除了笔者在前几篇文章中讨论的调整政府补贴结构，提高补贴水平，扩大保险标的范围和提高保障水平之外，就是要改现行完全“自愿保险”为“自愿保险与强制保险相结合”的政策。
对于事关国计民生的主要粮棉油糖作物以及主要畜牧业产品的生产，实行强制投保，提供较低的（例如直接物化成本）的保险保障，同时为“散户”补贴全部保险费（类似美国CAT保险），农户（特别是种植或者养殖大户）如果需要较高的保险保障的产品，再实行自愿选择，并要自己缴纳部分保费。政府的保费补贴也实行 “累退制”，保障水平选择越高，政府补贴比率越低。这样既解决了政府需要保险，农户没有投保热情的问题，也解决了既有投保愿望又不满保险金额太低的大户们的保险需求问题，还防止了过高保额选择可能引发的道德风险事故的发生。这样的政策调整，还有利于更好利用互联网、GPS、GIS等高新技术，创新保险制度和产品。可谓“四全”其美。
另一个层面，即对于非重要的“小宗”农产品的生产，也实行自愿保险，政府只适当补贴保险费。比如20%、30%等。
总之，农业保险的承保方式，放弃全部实行自愿投保的僵硬政策，适应农业和农村发展的新变化，实行“自愿保险与强制保险相结合”即“自愿+强制”的灵活政策，是很有必要的和可行的。
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