建设肉菜流通追溯体系 食品监管有望全面升级
记者从权威渠道获悉，作为食品安全监管的一环，我国肉菜流通追溯体系正在抓紧建立，该体系将利用信息化的手段让肉菜像人一样拥有身份证。初步计划该体系“十二五”期间覆盖所有直辖市、省会城市和计划单列市。据预测，未来三年国家在这方面的投入有望达到15亿元。
分析人士指出，全国性食药监管改革正在酝酿。未来的食品监管将继续强化，相关政策有望陆续出台。
食品监管酝酿升级
今年两会前夕，权威网站的调查显示，在“食品药品安全”分项调查中，96%的网民对现在的食品安全不放心，73%的网民认为2012年的食品安全问题比之前恶化。
一方面是食品安全监管的相关政策措施陆续出台，另一方面是食品安全事件依然频发。对于这一矛盾，专家认为，原因包括食品安全监管不到位、企业缺乏自律、违规成本过低等。从监管角度看，多部门管理导致的行政难作为，应当加以改革。未来的监管预计会继续强化，政策有望陆续出台。
2012年6月，国务院发布的关于加强食品安全工作的决定提出，用5年左右的时间，使我国食品安全监管体制机制、食品安全法律法规和标准体系、检验检测和风险监测等技术支撑体系更加科学完善，生产经营者的食品安全管理水平和诚信意识普遍增强，社会各方广泛参与的食品安全工作格局基本形成。
同月，国务院办公厅印发国家食品安全监管体系“十二五”规划，到“十二五”期末，基本建立起适合我国国情，预防为主、全程覆盖、责任明晰、协同高效、保障有力的食品安全监管体系，米、面、油、蔬菜、肉、乳品、蛋、水产品等重点食品质量安全状况持续稳定良好，食品安全水平显著提升。
为推进政策目标的实现，相关配套的政策措施正逐步得到推进，监管水平酝酿升级。据媒体报道，国务院食品安全委员会办公室将与国家食品药品监督管理局合并，并吸纳散落在农业、质检、工商、商务、卫生等部门的食品药品安全监管职能，成立正部级的国家食品药品安全监督管理总局。
若该预期得到落实，食品安全多头管理的局面有望得到改观。根据《食品安全法》，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。中国工程院院士陈君石就曾表示，《食品安全法》没有对食品监管体制作根本性的改革是最大的遗憾。
中国证券报记者还从权威渠道获悉，肉菜流通追溯体系的建设要在当前试点的基础上扩至所有直辖市、省会城市、计划单列市，初步计划“十二五”期间在这三类城市全面建成，重要节点包括农批、农贸、超市、屠宰场等，未来还要纳入餐馆。预计国家每年投入5亿元资金与地方配套，据此测算，未来三年总计投入的资金达到15亿元。
此前，试点工作已经展开，分三批共25个城市成为试点城市。城市追溯管理平台和流通节点子系统建设是肉类蔬菜流通追溯体系的基础是中央财政重点支持的方向。
三类公司有望受益
分析人士认为，食品安全关系到人的身体健康乃至生命安全，是公众最为关心的问题之一。随着经济的发展和居民收入水平的提高，对于食品安全的要求越来越高，而工业化的推进往往又可能导致食品安全状况恶化。当前对于民生问题高度关注，政策重心必然会向食品安全倾斜，这一投资主题有望在较长时期内获得市场关注。
受益股方面，三大类公司有望在政策推动下获得更好发展。首先，越来越多的消费者已经开始意识到并且愿意为食品质量安全支付一定溢价，这必然给从事健康食品、绿色食品、有机食品生产的上市公司和安全绿色添加剂类的上市公司带来机会，相关公司有西王食品（000639）、北大荒（600598）、亚盛集团（600108）、安琪酵母（600298）、金达威（002626）、朗源股份（300175）等。
其次，从技术保障的角度看，通过监测检验手段判断食品是否安全的需求将大幅增长。检测对象主要包括农药、兽药、生物毒素、非食用添加剂等，检测的方法主要有仪器分析、化学分析、生化分析（免疫分析）等。国内相关产业规模尚小，全国食品安全快速检测食品厂仅数十家。据福建省计量院相关统计数据，福建全省食品安全检测仪器总产值仅3000万元，行业发展空间巨大。
目前，国内涉足食品安全检测的公司主要包括天瑞仪器（300165）、达安基因（002030）等。天瑞仪器生产的光谱仪产品可应用在食品重金属污染检测、农药残留检测、食品安全等领域。达安基因持股40%的广州达元专注于国内食品安全领域，拥有包括多通道农药残留快速测试仪，硝酸盐快速检测盒等多种安全检测产品，已经能够为达安基因贡献部分利润。
第三，相较于食品安全检测大部分为抽检且成本较高的现实情况，建立食品生产和销售过程追溯体系，更有利于食品安全监督和生产过程中的食品安全控制。信号发送和传递是食品追溯体系建立的重要技术保障，目前追溯技术主要包括条形码技术和射频识别技术（RFID），相关企业包括新大陆（000997）、远望谷（002161）等。
中国证券报记者近日获悉，有关部门正在抓紧推进肉菜流通追溯体系建设，“十二五”期间要在目前试点的基础上进一步推广至直辖市、省会城市、计划单列市三类城市。国家每年投入与各地配套资金约5亿元。
业内人士表示，鉴于食品安全事件频发，国务院和相关部门高度重视肉菜流通追溯体系建立。肉菜流通追溯体系是利用信息化手段使肉、菜像人一样拥有身份证，其中涵盖从生产到销售过程中各个环节信息。需要改造的重点环节包括农批、农贸、超市和屠宰场等，预计还要纳入餐馆。
此前公布的有关通知要求，加强肉类蔬菜追溯的物联网应用技术研究，提升对溯源信息的采集、智能化处理和综合管理能力。主要推行集成电路卡（IC）技术，采集、记录、传输每个流通节点的信息。鼓励试点城市采用无线射频识别（RFID）、条码、CPU卡等不同的信息传递载体和技术模式。中央财政专项资金重点支持方向包括追溯管理平台建设和流通节点追溯子系统建设。
分析人士介绍，此前，三批共25个城市已成为肉菜流通追溯体系建设试点城市。在试点过程中，肉菜流通追溯体系建设还存在一些问题，如部分地方覆盖率偏低、设备故障未及时修理和追溯信息不准确等。预计在上述方面的投入将加大，以确保追溯体系长久稳定运行。
针对多部门监管食品安全的问题，一位内部人士直言不讳，“最根本的原因还出在法律的规定上”。
据京华时报报道，网上销售的食品纳入监测范围，堵上了食品安全监管的一个漏洞。但记者采访多名业内人士、执法人员和专家，其共识认为：食品安全另一大漏洞更需关注，即多部门管理食品安全的链条呈现混乱状，各部门监管职责未实现“无缝衔接”。
□问题1
食品安全法被指“规定不详”
《食品安全法》并未对“食品生产、食品流通、餐饮服务活动”分别有详细的解释，在具体执行时可能出现推诿情况。
针对多部门监管食品安全的问题，一位内部人士直言不讳，“最根本的原因还出在法律的规定上”。这位负责食品监管的人士举了一个例子，《食品安全法》规定，质监、工商和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。但《食品安全法》并未对“食品生产、食品流通、餐饮服务活动”分别有详细的解释，虽然实施条例有一些解释，但仍是语焉不详，这就导致在具体执行时可能出现推诿情况。
该人士表示，一旦出现食品安全事故，很多人都把矛头指向监管部门，但实际上最根本的问题还在于法律的规定上。
还有一些基层监管人员表示，由于多部门监管，协调起来相当困难，“多头监管肯定不如一个部门监管”。比如工商人员在市场上发现了问题，找到质监部门协调对厂家进行查处，质监部门则会认为标准是由卫生部门制定的，他们也无法协调。
目前，各个地方都有食品协调办公室，但有人指出，食品办的协调作用有限。
□问题2
流动摊贩食品监管几成空白
没有相应的专业知识和专业设备，城管如何监管？
每到夏季，街旁餐馆老板们纷纷将桌椅搬到室外，满足食客们暑天消夏的需求，但食品安全让人担忧：炭炉上的肉串还没熟就沾上扬尘；一些凉菜上，苍蝇与筷子“齐飞”……
目前正在征集意见的“北京市食品摊贩监督管理办法”提出，区县城管部门主要负责对辖区内食品摊贩的日常监督检查，对辖区内食品安全案件进行查处。目前的监管情况如何呢？
一些基层城管队员表示，一旦发现有无照商贩兜售食品，他们都是按照无照经营来处理，直接取缔。但对于这些商贩所卖的食品到底是否合格，他们也无法查处。一是法规没有授予这样的权力，其次他们也无专业知识。城管队员在查处无照商贩时，经常会遭到商贩和百姓的质疑，认为食品并没有发现问题，不该取缔。而除了城管部门，并未见其他部门监管无照商贩的食品安全。
对于即将出台的新政，一些城管队员表示疑虑，没有相应的专业知识和专业设备，城管如何监管？
□问题3
“无缝衔接管理”未实现
“铁路警察，各管一段”的多头监管链条中出现的“非专业监管举措”、“三不管地带”和“踢皮球事件”成了让业内人士最为头疼的问题。
一位参与卫生部新国标制定的业内人士表示，日趋严重的食品安全问题固然与生产经营者缺失诚信、管理不规范有关，也与现行的监管体制、法规标准等体系不健全、责任不到位、监管不得力等有关，如食品中添加工业原料、违规超量加入添加剂等，竟然能顺利通过层层检查，直到流入市场被媒体曝光后才引起相关部门重视，进行“严厉打击”和“行业整顿”。
“铁路警察，各管一段”的多头监管链条中出现的“非专业监管举措”、“三不管地带”和“踢皮球事件”成了让业内人士最为头疼的问题。业内人士介绍，按照《食品安全法》，质监、工商、食药三个部门管食品安全，国务院和各省级卫生行政部门负责辖区内食品安全综合协调，但是法定职责之后各地又有所扩充。如北京，教委、公安、工商、卫生等都算食品安全综合协调部门，但各部门厘清职责多停留在纸面上。
卫生监督部门一线执法人员表示，“农贸市场、超市的食品安全监管在我们看来是最简单的，关键是不要出食物中毒，即不要交叉污染、做到生熟分开，这是最基本的要求，但现在怎么管呢？超市和农贸市场都建起了实验室，号称可以对蔬菜等食品的农药残留物等进行快速检测，但这是马上入口的食物啊，检出问题又能怎么样？这边查完时，那车问题菜都卖完了”。
上述人员表示，快速检测结果的阳性率较高，准确结果要经过实验室送检，3天后才能揭晓，“这至多只是一道风险监测，但实质上起不到什么实际效果，多是表面文章。”令卫生监督部门工作人员不解的是，农贸市场里蔬果蛋肉的主要流向之一是各类餐馆，但作为餐馆里食品安全的守门人，他们却很难掌握农贸市场中销售产品的食品安全现状情况，“这样的缝不只我们这一个”。
有业内人士表示，目前的食品安全监管不仅分散、而且也偏离了其本源，真正的管食品应该管食品的营养与卫生情况，“现在中小学生肥胖、近视眼、体质低下、长跑猝死等都与体质下降和营养膳食不平衡有关。学生营养餐谁爱吃啊，都到校门口买汉堡包、摊煎饼、干吃面，但这个年龄组正是器官发育的时候，如果没有优质蛋白的摄入，那体质能好么？”但在整个食品安全监管过程中，恰恰是这个“根本”被忽略了。
□举措
清理食品安全“杂标”
全国各类与食品有关的“安全标准”竟达5000个左右。不同内涵的标准并存的现状给执法带来很大难度。
纵观食品从销售到入口的整个链条，涉及质监、工商、卫生等众多部门，监管环节多、链条长，容易产生监管死角，暗藏食品安全隐患。就此而言，确保食品安全，完善机制是根本，制定“标准”是前提。
去年底，卫生部启动食品标准清理工作发现，除卫生部颁布的食品安全强制标准外，农业部门、质监部门、工商部门、商务部门、行业协会等也都有与食品安全有关的推荐标准或行业标准，全国各类与食品有关的“安全标准”竟达5000个左右。
“这给我们的执法带来很大难度，比如在检查一个餐馆卫生时，当告知其没有达到国家标准时，对方却说遵循的是行业标准”，卫生监督执法人员透露，不同内涵的标准并存的现状给执法带来很大难度。
“一种食品，多个标准”的乱状已经引起卫生部的重视，并着手采取行动。在其近日公布的新修订的食品安全国家标准——《食品中污染物限量》中，在清理以往食品标准的基础上，整合修订为铅、镉、汞、砷等13种污染物在谷物、蔬菜、水果、肉类、水产品、调味品、饮料、酒类等20余大类食品的限量规定，删除了硒、铝、氟等3项指标，共设定160余个限量指标。这个“新国标”将从今年6月1日起实施。
卫生部于今年1月底在京召开食品标准清理工作会议称，根据《食品安全法》和《国务院关于加强食品安全工作的决定》，制定公布了《食品安全国家标准“十二五”规划》和《食品标准清理工作方案》，决定利用三年时间对现行近5000项食用农产品（000061）质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准强制执行内容进行清理，并完成相关标准的整合工作。
由148位来自农业、质检、卫生、商务等相关部门和科研院校、行业协会的相关领域权威专家已经“碰头”，分产品组、食品添加剂组、食品相关产品组、生产经营规范组、理化检验方法组、微生物检验方法组、特殊膳食类食品组、毒理学评价程序组等8个工作组，分专业开展食品安全标准清理整合工作。
将定食品微生物限量
制定统一的“国标”将在日后的监管过程中实现“执法必严、违法必究”。
清理“杂标”的同时，作为拥有食品安全标准制定、修订、颁布等法定职责的卫生部也在加快推动新一轮“国标”的出台。
记者采访中获悉，北京市卫生监督所牵头制定的餐饮业即食食品微生物限量标准的实验室调查工作已经完成，旨在对餐饮业中所有热菜、凉菜、半热菜等质量标准进行限定，为全国范围内对此类食品的生产、监督、检查、管理等提供依据。此标准将在经专家论证、修订、公示后，于今年内出台。
如此大规模的对食品类安全标准进行整顿清理，在业内专家看来，无疑是国家层面提高对食品安全问题重视程度和把关级别的一个信号。一方面，由卫生部牵头对食品安全国标进行清理整顿体现了国家对现存食品卫生问题“关口不严”的隐忧，制定统一的“国标”将在日后的监管过程中实现“执法必严、违法必究”；另一方面，此举或成为改变目前食品安全问题“多头管理”现状的标志，多年来各部门“分管一段、说管都管，说不管都不管”的情形或将得到改变，在全国两会后的大部制改革中，食品药品监管局有望“掌舵”管理食品问题。
编者按：2013年全国两会前夕，2月1日，人民网（603000）和人民日报政治文化部第12次联合推出“十大热点问题调查”。自2月19日起，人民网对网络调查数据进行整理，精选网民留言，分析调查结果并进行解读。“两会调查”结果和网民留言将通过多种方式送至相关部门。敬请网民持续关注、参与并提出建议。
2013年两会调查入口
据人民网报道，2013年全国政协十二届一次会议和十二届全国人大一次会议将于近日在北京召开。2月1日起，人民网和人民日报政治文化部就公众关注的热点问题展开调查。调查涉及17个热点问题，截至2月25日8时，已有73万网民参与了调查，“食品药品安全”获得网民投票43024票，位于第七位，“社会保障”、“反腐倡廉”、“收入分配” 、“住房保障”、“医疗改革”、“稳定物价”分别位居热点问题前六位。
在“食品药品安全”分项调查中，96%的网民对现在的食品安全不放心，73%的网民认为2012年的食品安全问题比之前恶化了，不放心食品越来越多。85%的网民认为当地政府打击食品药品违法犯罪行为的力度较小。
在“毒胶囊（药用空心胶囊铬超标）事件，对您有何影响？”的调查中，79%的网民认为还有影响，能不吃尽量还是不吃，15%选择尽量不买生产过毒胶囊的企业产品。
关于食品安全问题多发的原因，73%的网民认为执法部门监管不力、执法不严，14%认为相关法律不健全，惩罚力度不够，9%认为生产和销售者不诚信，缺乏道德自律。而关于药品领域的主要问题，33%的网民认为药品定价虚高，23%认为市场伪劣药品泛滥，21%认为药品疗效与事实不符，20%的网民则选择了用药不合理现象严重。
政策背景：强化食品药品安全监管 提高人民健康水平
近年来，党和国家对解决食品药品安全问题高度重视，在食品安全管理方面，我国基本建立了覆盖药品研制、生产、流通和使用全过程的安全监管体系，此外还成立了国家食品药品监督管理局，加强对食品药品的管理。先后制定了《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、食品安全法及其实施条例，设立了国务院食品安全委员会，开展了一系列食品安全专项治理和整顿。在药品安全管理方面，制定了药品管理法及其实施条例，《国务院办公厅关于进一步加强药品安全监管工作的通知》、《药品注册管理办法》、《中华人民共和国药典》等。
2012年以来，我国出台多项政策措施加强食品药品安全监管。2012年1月，国务院印发《国家药品安全“十二五”规划》，从药品标准、生产、流通、使用、监管等方面提出了未来5年药品安全保障工作的具体指标和任务。
国家食品药品监督管理局局长尹力表示，“十二五”国家药品安全规划的总体目标是，经过5年努力，药品标准和药品质量大幅提高，药品监管体系进一步完善，药品研制、生产、流通秩序和使用行为进一步规范，药品安全保障能力整体接近国际先进水平，药品安全水平和人民群众用药安全满意度显著提升。
2012年6月，国务院印发《国务院关于加强食品安全工作的决定》，强调要坚持重典治乱，始终保持严打高压态势，使严惩重处成为食品安全治理常态，各地区、各有关部门一定要充分认识食品安全违法违规活动的危害性和人民群众的强烈愿望，对各类违法犯罪行为，坚持“严”字当头，露头就打、毫不手软。
2012年6月，国务院印发《国家食品安全监管体系“十二五”规划》，提出在“十二五”期间，全面推进法规标准、监测评估、检验检测、过程控制、进出口食品监管、应急管理、协调机制、科技支撑、食品安全诚信、宣教培训等10大体系建设，并针对其中的薄弱环节和急需解决的突出问题，着力抓好食品安全追溯系统和互联互通信息平台等9项重点建设任务。
2012年11月，十八大报告明确提出，要提高人民健康水平。“改革和完善食品药品安全监管体制机制。”
2013年1月，国家食品药品监管局召开电视电话会议，要求全国食品药品监管系统贯彻落实中央部署，不断把党风廉政建设和反腐败工作引向深入，保证食品药品和干部队伍两个安全。
2013年2月，《国家食品药品监督管理局关于进一步加强食品药品监管信息化建设的指导意见》出台，指出要全面加强食品药品监管系统信息化建设，加快建立适应食品药品监管工作需要的信息化体系，进一步提升食品药品监管信息化能力和水平。
上市公司中，天瑞仪器（300165）、华测检测（300012）、聚光科技（300203）、凤凰光学（600071）、银江股份（300020）、远望谷（002161）、新大陆（000997）或将受益。
继去年9月与即刻搜索合作建立权威药品信息查询后，2月21日，国家食药监局进一步提出，将在全国范围内实现所有药品食品的全程电子监管。
《每日经济新闻》记者从当天国家食药监局正式对外发布的 《进一步加强食品药品监管信息化建设指导意见》（以下简称 《意见》）中获悉，到“十二五”期末，我国将建成覆盖各级食品药品监管部门的统一信息网络和国家、省两级数据中心，并建成覆盖药品、医疗器械、保健食品、化妆品、餐饮食品监管业务的行政执法、信息监测、应急管理、公共服务、决策支持和内部管理六大业务平台。
《意见》要求，在接下来的电子信息化推广建设过程中，必须加强关键业务平台和应用系统建设、加快信息化标准规范体系建设、加快建设食品药品监管数据中心、加强信息化基础设施和安全保障体系建设、强化公共服务体系建设和加强信息化工作绩效考评等六项重点工作，相关部门必须尽快确定具体时间进度要求和相应的保障措施。
药品安全问题是促使上述《意见》出台的一大诱因之一。卓创资讯医药行业分析师赵镇对《每日经济新闻》记者表示，以药品为例，其产业链很长，从原料开始，研发、临床、生产、存储、运输、销售，乃至最后的使用都不能出问题。以往的人力监管肯定会有疏漏的地方，信息化的全面开展肯定会提高安全性，有望在一定程度上减少药品安全“黑天鹅”事件的重复发生。
业内人士认为，全面铺开信息化之后，相关数据的采集、归纳要容易得多，也准确得多，有利于相关药企展开专门针对行业的分析及对市场的精准判断。对于生产企业来说，可能偏重于普药的，即着力于第三终端的医药相关企业会受到更多的压力。赵镇表示，这会对中药、民族药企业产生一些影响。因为这些药品自身的特性，标准化一直做得差一些，信息化监管的一个前提就是要标准化。他认为，中药有两个方向：一是向西药方向发展，就是弄清楚药物的成分、功效，而这对现代化的中药企业如天士力（600535）等是个利好；二是研究中国传统中药理论，这方面的发展比较慢，也相对难些。
《晏子春秋内篇杂下第一》中就有“悬牛首卖马肉”之说，世易时移，当下席卷欧洲列国的牛肉标识欺诈事件，非春秋笔法，乃真实演绎。在有着最严格食品安全监管制度的欧盟，“害群之马”依旧能一马平川如入监管真空，邻人之覆，吾国之鉴。与此同时，我国质检总局近日有两个新制度引人注目。
今年新推出大中型食品骨干企业的首席质量官制度，笔者期待新事物伊始，切忌换汤不换药，至少要有新官上任三把火的锐气。这样可以一定程度上恢复公众对政府的信赖，在提升品牌美誉度的同时，也强化消费者对品牌的忠诚度。企业自身的质量监管人员能否敬岗爱业，更是关键。在我看来，首席质量官制度是把企业的安全自律具体到一个实体人身上，但企业法人以及首席执行官还应是食品安全事故的第一责任人。
当然，公众也不必对此制度期望值过高，因为微小型企业和小作坊仍然占我国食品行业的90%左右，尽管公众跟随媒体，往往将目光聚焦于有名有姓的大企业，但食品安全监管最富挑战、最艰巨的部分还是这90%。
马肉风波欧盟定性为标识欺诈。春节前国内鸭肉假冒羊肉、猪肉冒充牛肉一类的新闻也热闹了一阵，但国内媒体的注意力更多是放在羊肉精牛肉膏上，污名化咸味香精，将明显的商业欺诈行为，引到食品安全问题上来，还配上致癌等等醒目标题，没有抓到造假的本质。
从马肉风波可以看出，有着最完善的食品可追溯制度的欧盟，严格要求食品生产商在食品供应链的每一个加工点对产品进行标识，但也无法控制和确认。安全食品不是由严苛标准卡出来的，欧盟去年将“非精肉”与“机器分离肉”检测标准合为一体，致使不少相关肉类短期内无法达标，这是牛头马肉事件的一大原因。当然，安全食品也不是由法规定出来的，而是由生产经营者用诚信、义务和严格的管理生产出来的。
再说我国将要推出的产品质量状况主动报告制度。在这个追求最短时间、最少付出、利益最大化的时代，属于微利行业的食品企业如果能以此为契机，创造利润的同时，主动在阳光下诚信运转，在长远利益和短期利益间寻求到均衡点，幸甚善哉！工信部前年开通“国家食品工业企业诚信信息公共服务平台”，用来发布国内食品工业企业的相关诚信和失信信息，总体而言被动的发布尚未形成有效的社会影响力。那么，主动披露能否成为企业更愿意选择的方式呢？强制之外，还需要有操作性的引领和鼓励机制，才能真正长久有效。▲（作者是中国农业大学食品与营养工程学院副教授）
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