历史是一条奔腾不息的长河———
自然的15年，是人类历史长河的一瞬间；
市场的15年，是经济社会转型的关键点；
财政的15年，是为民理财惠民生的实践；
人生的15年，是财权关入“制度笼子”的那段激情岁月。
……
15年，一群身份是政府官员，而且还是政府理财官，更多则是“进化”了的公共理财官，他们呕心沥血，革故鼎新，努力让人民的钱更好地为人民谋利益。
15年磨一剑。他们终于把财权关进了“制度笼子里”。
这一群体———河南省焦作财政人，15年前，在中国率先进行了财权变革的破冰之旅。
从算盘到电脑，方寸屏幕显示城市经济“账本”，公共财政阳光分配，开启中国基层预算民生的按钮，创造了中国特色财权规范运行的“制度笼子”，初步形成了以“科学、民主、绩效”为导向的公共财政体系，财政科学化、精细化达到了一个崭新的高度，开启了一个地方乃至中国财政文明进步的历史时代。
敢为天下先。焦作地方公共财政建设的许多创新成果，有的后来被借鉴为国家推行相关财政改革的重要参考和制度框架，被专家学者赞誉为焦作财政改革的“国家试验”，为我国地方公共财政改革发展做出了积极贡献。
香港媒体曾聚焦焦作专题报道，把焦作公共财政制度改革作为样本，与美国预算案、香港特别行政区财政预算案进行观察比较，呼吁“外部的良好制度，可以作为借鉴；内生的改革动力，更值得我们关注”。
焦作的公共财政改革，成功的关键是把财权关进了“制度笼子里”，具有“牵一发而动全身”的典型示范意义。在中国公共财政改革与发展的历史长河中，描绘出一幅波澜壮阔的依法理财，预算民主，建设和谐社会和幸福民生的美好画卷。
“你只要把小金库的钱缴上来，不处理人；如果不缴，则要涉及到你的政治生命了。”按照地方政府的总体设计，“焦作财改”冲锋的第一枪，就是管住会计，不做假账，要钱不要命的2亿资金就这样“入笼”了！
初春的太行山麓，万物复苏，新绿初绽。
没踏进焦作市财政局的门槛，记者的脑海里已浮现出颇具传奇色彩的一个个财政改革信息……
“一切不是钱的问题，也只是钱的问题。”焦作市财政局长、党组书记申相臣幽默的话语，把我们一下子带到上世纪90年代中期，焦作的财政改革源于当时的“社会矛盾综合征”。
2002年央视《新闻调查》“财权的变革”记载了焦作当时的改革背景。焦作，中原腹地一座不大的小城市，一个“因煤而立、依煤而兴”的重工业城市。所辖县市多数处于全省县市富县(市)行列，地方财政收入曾位居河南18个地市前列，有“中原富市”之称。
多年来，富饶的矿产资源，曾一度让这里的乡镇企业红红火火，形成了中西部“资源型、粗放型、高耗能、高污染”的城市样本。
1997年，中央整治“两型两高”，下令关停“五小”企业，焦作顿时被精准打击，经济陡然滑坡。随之而来的是地方财政入不敷出，引发诸多矛盾集中爆发：
1996-1998年，焦作市税收收入占财政收入比重仅50%左右，政府可支配财力大幅度“缩水”。
70%的乡镇公务人员和教师工资不能按时、足额发放，有的教师工资拖欠竟达18个月之久！不少基层地方政府机构的正常运转都有困难。
当时，焦作市行政事业单位的财务制度、花钱方式和全国多数地方一样，“一把手”财权独揽，会计人身依附，随意得如同花自家“私房钱”。财政“一大二公”，独善其身，只负责按照各单位申报的预算，将钱划拨到单位账户。至于这些钱怎么花、用到什么地方，效果怎么样，充当“会计、出纳”的财政部门，根本无心也无力过问。
焦作市政府大院里，曾有一个局里的工资科科长，管的小金库资金就有100多万元，他个人贪污挪用了57万元。
“账外账”、“小金库”，会计信息失真，资金体外循环，铺张浪费严重，财务管理混乱。
在每年例行的财税大检查中，行政事业单位违纪面从1985年的30%上升到1997年的52%。
传统的财政财务会计管理体制和运行机制遇到严重挑战，制度落后，漏洞百出，甚至连财政本身的资金都管不住。
“中原富市”为“财”所困。
许多人回忆起当时的情景，都不无感慨地说：“会计人员是顶住的站不住，站住的顶不住，听法人不听法律，财务管理落后，会计信息失真……”
财政是政府执政为民履行职能的物质基础，解决这些“社会矛盾综合征”，财政能不能首当其冲，有所作为，找到“牵一发而动全身”的切入点和突破口，从财政制度层面彻底解决问题？
申相臣自诩是一块“太行红岩”，出生在太行山麓红旗渠畔，从小吃苦，善于思考，能打硬仗。当时，他按照领导分工组织人员深入调研后，大胆地向市委、市政府提出了一个“标本兼治，建账监管，管住会计，不做假账，财政资金全部入笼，公家的钱让公众看着花”等一揽子的改革方案和意见。
这些意见得到决策层的充分肯定和大力支持。市委、市政府先后出台了一系列财政改革的政策、措施和办法。以此为起点，一场涉及观念碰撞、利益调整和制度创新、以预算管理制度改革为主体的财政综合改革在焦作拉开了帷幕。
2000年3月3日，星期五。对焦作263个市直行政事业单位来说，这是一个“黑色”周末。下午，焦作市会计委派制度改革动员大会正在举行。
会议当场宣布：取消市直行政事业单位的所有会计和银行账户，在全市设立14个会计工作站，集中委派78名会计，即日起管理本级263个行政事业单位的全部会计业务，代替原来分属各部门的600多名会计的工作。
接下来，焦作市所属的10个县(市、区)和市直21个大中型国有及国有控股企业也分别设立了会计工作站、会计核算中心和财务总监。经过系统设计和稳妥操作，焦作市构筑起市、县、乡、村四个层次和村财乡监、乡财统管、集中委派、分户委派、财务总监五种形式的城乡一体、衔接配套的政府会计管理网络体系。
“你只要把小金库的钱缴上来，不处理人；如果不缴，则要涉及到你的政治生命了。”这是他们财政改革之初一项不成文的硬性规定。
焦作市“财权入笼”时，财政局领导们常接到匿名电话：“别太逞能了，小心你们局长的位子都坐不住。”
有人嘿嘿笑着，话里有话，“想提拔了？”有人干脆拉下脸“你们财政还嫌权小吗？”
到市委书记和市长那儿告状的人多了起来，“财政到底想干啥，全国都没这样干。”但是书记、市长对财政局领导们说，“别理他们，只管继续干！”
“这一仗打得真漂亮”，结果让人吃惊：短短两个月时间，市直单位共清理出闲置、沉淀资金2亿多元，占2000年焦作市本级财政收入的1/3。
“任何领导搞权钱交易，不通过会计他办不成；提高财政资金的使用效率，不通过会计管理也行不通。”申相臣说，只有摁住“会计委派”这一龙头，才能破解焦作面临的财政困境，进而促进公共财政体系的建立。
建立公务员“经济人”权力制衡运行机制，转变财政管理靠觉悟和道德理念，财权公开透明规范“入笼”，管钱的再也不能随意乱花了！
太行夜深人静。焦作市财政局长的办公室灯火闪亮。来自政府多个部门的热议犹在耳边：
“各局委的会计现在都成报账员了！‘打回票’成了家常便饭。”
“会计委派制度收缴了各部门的财权，部门是没有腐败机会了，可本来就大权在握的财政局权力进一步大增，腐败会不会集中到财政局呢？”
“谁敢排除这种可能性。”
……
“过去财政局没出过大问题，那是我们的干部觉悟高，不是我们的防范制度好，不代表以后就不出问题，把巨额资金的安全建立在干部的觉悟上，十分脆弱、不堪一击！”
财政局领导想到这里如履薄冰。大家一致认为，兄弟单位的担心是有道理的。我们搞会计委派，是革别人的命。现在，要消除别人对我们腐败的担心，财政部门就要革自己的命。
财政内部组织了一次模拟作案试验。结果表明，在现行制度下化公为私简直易如反掌。
作为主导者，申相臣陷入深思：西方自亚当·斯密以来，在经济与管理上就把“经济人”假设作为理论基石。而我国的“性善论”一直占统治地位，认为应当充分相信人，要“用人不疑”。
他越想越多，在现今的经济社会中，只有把政府看做是有可能失灵的，才有可能建立一个不失灵的政府；只有把政府财政官员看做是可能随时随地利用职权寻租的“经济人”，才有可能真正建立起法制严密、依法行政的公务员队伍。
基于这一思路，“分权制衡”的财权规范运行监督机制、复式预算等一系列的财政改革制度创新，更加深入细致。
按照“决策、执行、监督”分权制衡的基本思路，结合焦作财政实际，一个“收支分离、管办分离、账款分离、钱物分离”“管钱不花钱、花钱不见钱”的预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价四权分离操作，既相互制约又有效衔接并高效运作的“扁平化大办公”管理机制，又一次在焦作财政自主创新，先行先试。
在不增加人员编制的前提下，焦作财政请示上级批准成立了预算编制、预算执行、预算监督和绩效评价四个分权制衡的业务运作机构载体，在预算编制中，复式预算、社会听证等工作，分别由预算编制机构、各业务科室等负责，以求有效制衡；在预算执行中，直接支付、授权支付、政府采购、内部监督相互衔接联系，分别由预算执行机构、国库科和财政局内其他资金管理部门、政府会计管理中心等相应承担；在预算监督中，预算监督机构、监察室是专司监督职责的监督主体，对预算编制机构、执行机构实施监督；在绩效评价中，绩效评价机构负责重点项目专项评价，并做好分口预算单位基础数据测算审核工作，为预算编制提供部门信息和参考资料。
为保障“四权分离”机制高效顺畅运行，焦作市财政局大胆创新实践，建立“大办制扁平化”内方外圆的管理模式，整合科室职能，再造业务流程，优化人员配置，提高管理绩效。
为管好用好大额度政府投资项目资金，在抓好资金评审的基础上，推行对评审报告的复审工作，为预防重大工程项目建设中腐败问题发生增加了“双保险”。成立财政项目资金评审中心，出台《财政项目资金评审管理办法》，由以往的以财政预算内资金为主，扩大到预算外资金建设项目和政府性融资建设项目，对政府投资建设项目实行百分之百评审，加强对所有政府性投资建设项目预决算监督管理。
他们制定《市政府投资建设项目评审报告复审办法》，面向社会公开竞聘选定一批执业质量高、社会信誉好的社会中介机构和遵纪守法、业务精通的专业人员，建立复审中介机构和专家资源库，对评审机构出具的政府投资建设项目资金评审结论进行复审。有了财权就有了推动改革的话语权！自此，一场历经15年，涉及经济、政治、社会各个层面，以及思想观念、权力架构、利益调整和具体操作的“财政革命”，如水一般渗入了这片土地。
2008年3月，焦作市被国家列入全国首批资源枯竭城市的同时，中国第一部市级公共财政预算也在这里公开“首发”。
2009年2月，焦作市成为中国第一个实施中长期滚动预算编制的地市级试点城市。2010年，中国第一本防范政府征信和资本风险的“政府投融资预算”，也由焦作政府理财人编制完成。
从算盘到电脑，方寸屏幕显示城市经济“账本”，实现数据图形化、管理可视化、决策平台化，“财经沙盘”给财政插上了科技的翅膀。大家的钱让大家看着花！
深圳市民吴君亮曾向多个部委和十几个城市提出查阅预算申请，因此被称为“中国申请预算公开第一人”。但是，这个“第一人”均以失败告终。
2008年5月27日，当他终于打了一个擦边球看到深圳市政府预算，并用数码相机从封面到封底一页不漏地拍下来，还在多家媒体上惊呼“深圳市是第一个向普通公民公开政府预算的城市”。但是吴君亮不知道，在很早之前，河南省焦作市已经完完全全地向市民公开政府部门的预算了。
当吴君亮获知信息来到焦作实地考察后，感慨地说“没想到这么一个小城市，却在政府信息公开方面做得如此出色。焦作市财政预算中对于部门预算做得非常细致，这是很了不起的。”
国务院发展研究中心宏观部副部长孟春说“我认为最亮丽的是他们的财政预算透明化！”
“焦作一景”，大街上洞悉财政账本。
事实上，焦作的财政信息已经通过可以利用的方式向社会全方位公布了。走在街头，你也可以轻松了解到有关民生的财政信息和预算支出信息。
10多年前，焦作市率先在全国建立的财政服务大厅，被老百姓称为“财政超市”。在这里，记者看到了财政局向社会公布的八大预算文本被放在服务大厅的架子上，由于被翻阅得太多了，这些大本子已经非常陈旧，有些都被翻烂了。如果你愿意，你还可以在服务大厅查看预算报告的文本资料或通过电子触摸屏查询相关信息，包括市领导在内的所有行政人员的工资都可查询。
记者在焦作市采访，不论在哪个地方，只要打开网络进入焦作“财经沙盘”信息系统，社会公众就能够随意查询年度预算、年度决算、预算执行、统发工资等至少14项内容，财政收入、预算执行、经济运行、部门工作一目了然，实现了数据图形化、管理可视化和决策平台化。
焦作市武陟县宋庄村村民宋万军指着财政“财经沙盘”对记者说，财政信息真实反映所有政府性资金的全貌和流向，真实反映所有预算单位的部门预算和决算。老百姓想看啥就能看到啥，其中包括市领导在内的所有公务人员的工资福利支出和办公公用经费支出、民生项目支出等，真正让老百姓从实实在在的财政数字中看到民生支出的分量，从日常工作生活中享受到民生财政的温暖。
财政的钱来自于纳税人，用之于老百姓。钱怎么花？谁说了算？效益如何？谁来监管？这是申相臣十多年来从不间断的思考和探索。
如果有人曾以财政预算为机密或者技术难题为由而拒绝公开预算信息，那么15年来焦作市财政局矢志不渝的坚持无疑响亮地告诉我们：预算公开，一切皆有可能。
焦作市在一系列体制框架和制度保障的基础上编制了十本市级预算，覆盖了全部政府性资金，以求让纳税人清楚钱从哪来、用到何处。
以社会保障预算为例，这在很多地方财政部门都不会公开的信息，焦作市财政局不仅公布了，而且其内容之广还涵盖了各项社会保险基金、专项社会保障资金、政府公共预算安排的社会保障资金及某些属于社会保障性质的资金。其中，社会保险基金和专项社会保障资金又分别被细化到6个以上的项目并公开具体内容。
上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪以苛刻的标准在焦作调研时不禁感慨“没想到焦作的预算信息公开可以做到如此细致，实在是好！”
“能不能解释一下你们这1000万元的建设平安焦作专项资金都用来做什么？”在刚刚举行的财政预算专家听证会上，杨家卿直接把疑问抛给了焦作市综合治理办公室。
杨家卿，焦作市委党校副书记、教授，焦作市财政经济专家库随机抽取专家之一。他的主要任务就是在收到财政局提供的项目支出预算资料之后，对其进行可行性论证。
“管好用好老百姓的钱是财政人的责任。”申相臣如是说。在他看来，预算信息公开仅仅是一小步，公开的真正目的是要让财政花出去的钱在阳光下运行。
焦作市的财政改革向纵深推进。
从2008年开始，焦作市人大决定由人大代表和政协委员投票选出10个上一年度安排的项目，邀请社会公众来就项目执行情况对项目执行单位一把手进行质询，把公众参与预算公开的范围从项目确定延伸到了项目执行过程和项目效果评价。这一招在社会和预算单位间引发了不小的震动。
如今，在原有绩效评价的基础上，焦作市又建立了政府性投资项目“百分之百”评审复审制度，将所有政府性投资项目全部置于“众目睽睽”之下。
“这种事后评审有用吗？”“事前、事中和事后层层把关，还有哪个敢玩猫腻？”杨家卿反问记者。
财政部财政科学研究所所长贾康曾这样评价：焦作的公共财政改革在全国的地级市里面是走在前列的，它是一个带有标杆意义的地方。
如果每个地方的财政部门，都能切实珍惜纳税人的钱，就应彻底还给纳税人知情权。如果真有这么一天，财政预算公开还需再讨论吗？
焦作市建立“大家的钱让大家看着花”的阳光理财机制。他们围绕预算透明、阳光理财，焦作财政改革从理念到内容进入到一个前所未有的新高度。在国内外引起了广泛关注。世界银行、财政部财科所、中国发展研究基金会等选择焦作模式进行专题研究，对焦作公共财政改革给予高度评价。
财政改革决不是简单的理财花样，而是一种建立在社会财富基础之上的公共服务机制。变过去财政花钱“养人”为用钱买“社会服务”，降低行政运行成本，提升民生幸福指数。
“进入21世纪，构建社会主义和谐社会，实现基本公共服务均等化，成为中国政府新的发展理念。在这种理念的指导下，中国各级政府都在寻求具体可行的方式和方法，以缩小基本公共服务在区域之间和城乡之间的差距，实践社会公平与正义的基本价值。”
申相臣深刻感到，经过30多年的改革发展，我国已开始进入以人的自身发展为重点的发展型新阶段，公共产品短缺取代私人产品短缺成为突出的社会矛盾。在这个特定的背景下，国有资源应更多地向公共领域配置。从现实情况看，国有资源长期被更多地用在做大G D P上。这样，不仅不利于加快改善民生，而且挤占了民营经济发展的空间，使垄断行业改革难上加难。
以公益性为导向、以改善民生为目标调整和优化财政资源配置，将经济发展、公共财政和基本公共服务相联系，循环联动、协同推进，使基本公共服务均等化的创新性、拓展性、效率性与可持续性相统一，形成环环相扣的“三元框架”，在促进基本公共服务均等化方面进行探索和实践，成为焦作财政改革的新亮点。
今年春节前夕，河南省焦作市给农民发放的23项惠农补贴采用了“一折通”，向市民发放的社区公共服务经费用上了“社会公共服务卡”，政府非税收入缴纳有“银联PO S机卡”，日常公务出差零星使用的钱刷“公务卡”……一张小小的“服务卡”，管住了政府财政资金在二次分配过程中不再“跑冒滴漏”。
在总结以往惠农资金管理经验的基础上，焦作市对财政补贴农民资金管理和支付方式进行了改革，将粮食直补、综合直补等12项财政补贴逐步纳入“一折通”发放管理。自主研发使用“焦作市财政补贴农民资金管理信息系统”，建立了涵盖全市58万农户的各项财政补贴资金对象数据库，清晰准确反映农户姓名、身份证号码、银行账号、补贴面积等基础信息，设计并统一使用财政补贴农民资金专用存折。
据焦作市财政局社保科科长冯秉政介绍，城区居民持公共卫生免费服务卡，可享受建立居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神疾病管理9项基本公共卫生服务。
焦作市以家庭为单位发放社区公共卫生免费服务卡，一户一卡，服务卡上的金额家庭成员之间可统筹使用。2008年、2009年，市区两级财政拿出2000万元，投入到社区公共卫生服务之中。目前已向19 .7万户家庭发放了服务卡。焦作市除了按照每人每年10元的标准进行补助外，还依据不同的服务对象增加相应的补助金额，人均补助标准已达到22元。
“政府花钱买服务，居民认不认账，由大家说了算。要让群众参与进来，去打分和评判，谁的好就用谁。”申相臣说话干脆利落。
“公共权力属于人民，公共财政服务人民；为民理财善政，权力就是责任。焦作财政坚持改革创新，努力为人民管好钱袋子，让人民的钱更好地为人民谋利益。”申相臣说。
新学期开学第一天。家在濮阳市的外来务工人员李安顺和妻子带着自己已经到入学年龄的儿子来到光亚学校，在向学校出示了暂住证和户口本后，很快办好了入学手续。
焦作市财政局副局长张继东说“学校对就读的贫困农民工子女还实行减免书本费政策，让农民工子女不仅有学上，而且上得起。”
焦作市规定，进城务工人员子女在接受义务教育方面与城市子女享受同等待遇。市财政加大教育投入，2007年以来，投资7000余万元建设人民中学，投资1800万元对市实验小学进行改造，不断提高城区学校的接收能力。2008年、2009年，安排农民工随迁子女接受义务教育奖励资金102万元和253.2万元，重点对解放区、山阳区、中站区、马村区等城区的学校以及市直接受农民工随迁子女入学较多的学校给予奖励，确保进城务工人员子女入学。
焦作市财政局局长申相臣表示，数字里面有政治，透过账本看民生，公共财政想人民之所想、急群众之所急，每一本财政预算里面，什么都要明明白白。
记者看到，在社会保障预算中，有各项社会保险基金、专项社会保障资金、政府公共预算安排的社会保障资金及属于社会保障性质的资金，涵盖机关事业养老保障基金和企业“五金”、就业补助、彩票公益金等众多内容“暖心钱”让群众感到更暖心。
财政部、世界银行选择河南省焦作市城乡基本公共服务均等化进行技术援助(T CC4)项目研究。中国发展研究基金会和财政部财政科研所提供的研究成果显示：多年来焦作阳光理财为民谋利，市本级可支配财力增长了15%-20%，人均G D P、城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入等五项指标高于全省平均水平。90%的城市居民认为自己享受的基本公共卫生服务有了明显改善。
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