7月28日,中国审计署发布公告称,根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。
其实早在7月26日,一则“国务院急令审计署审计全国性地方债务”的消息就在网上流传。为什么会如此紧急“再出发”,政府性债务究竟已经发展到怎样的程度,审计结果出炉后,中央政府又该如何处置地方债务问题?
摸清家底方能研判形势
“中国经济要改革,首先就要先理顺过去,过去究竟存在哪些问题,而地方债务是其中最大的问题。”独立经济学家、玫瑰石顾问公司董事谢国忠在接受《国际金融报》记者采访时表示,“地方政府债务规模有多大?到底是谁在花钱?花了多少?什么是该花的?什么是不该花的?这些问题是混不过去的,必须搞清楚,不然中国经济就没法走下一步。”
财经评论员陈志龙在接受《国际金融报》记者采访时表示,此举表明中央政府对局部政府债务可能失控的担忧。较长时间以来,地方政府存在强烈的利用土地财政手段,挪腾干预金融发展的冲动。今年以来银行业不良资产劣化态势明显,而就在上个月,36个大中城市本级政府性债务审计结果不容乐观。一些房地产过度泡沫化的城市,如神木、鄂尔多斯等地频频上演的“鬼城”效应,温州等房地产泡沫急剧膨胀的城市已经出现崩溃性下跌,这在一定程度加大了区域财政金融风险,而摸清家底有利于中央政府加强宏观形势的研判,有针对性地加强风险管控。
此前有消息称,审计署将暂停所有项目,为政府债务排查让路,并于下周进驻各省市。昨日,一个接近审计署的相关人士对本报证实,审计署内部为此已进行大规模的人员调配,多位参加过2010年那一轮平台债务清理的干部被“点将”,多路工作小组将于下周全部进点。
6月,国家审计署公布的一份最新地方债务规模的报告显示,截至2012年底,36个地方政府债务余额共计3.85万亿人民币,比2010年底增加4409.81亿元,增长了12.94%。“前期公布的地方债审计数据可能由于范围和方法等多种因素,出现误差,估计实际数据远大于公布的数据,这为决策和应对带来偏差。”广东省社科院研究员黎友焕在接受《国际金融报》记者采访时表示,重新进行政府性债务的审计有多方面的原因,“首先是地方债风险凸显;其次,有关地方债最新的研究报告已经引起了中央领导的重视。此外,更为关键的是地方债与房地产和影子银行等金融风险链接在一起,不断催生出新的社会风险,正在困扰着全国的经济发展。”
账越糊涂风险越高
10.7万亿,这是至今为止关于中国地方债务最权威的数据。今年全国两会期间,审计署副审计长董大胜表示,截至2010年底,中国中央债务规模在7.7万亿元左右,地方债10.71万亿元,考虑到部分地方债存在一定浮动性,估计目前各级政府总债务规模在15万亿至18万亿之间。
中国财政部原部长项怀诚今年早些时候曾估计,目前中国地方政府债务可能超过20万亿元。在黎友焕看来,地方政府债务规模很难估算。
陈志龙认为,没有一本地方债务的账本是简单的。长期以来,地方政府债务口径和版本多,过度负债和债务透明底低,使得中央政府层面难以有一个准确的把握和正确的风险评估,这种信息不对称的“埋地雷”才是风险之源。一些地方的平台“解包还原”后发现,不少项目无效益、无现金流覆盖,债务透明度差,平台公司注册资本不实,注入资产大量存在高估作价问题,而在经营上,政企不分、低效浪费,政府任期特点决定了其还款意愿和动力不足。而近年来,商业银行又通过把政府债务资产包转化为大量的信托和理财类产品,影子银行造成新的风险叠加。随着宏观经济从高速增长进入中速区间后,中长期政府债务的潜在金融风险不容小觑。
他认为,随着本届政府财政预算体制改革的推进,合理划分和确定中央和地方事权财权,试点地方债试点范围扩大,地方政府收支和债务必须进行充分的信息披露。这既有助于财政金融体系内部风险的管控,也有益于外部监管的约束。
不久前,国家审计署抽查了36个地方政府,其中有9个地方政府债务率已超过100%。“中国的地方政府债务远远不止我们所能看到的数据,从2008年到2012年,中国金融机构的信贷规模增长了一倍,而这几年中由于企业效益不好,由企业形成借贷的比例其实很大,其中大部分都是和地方政府相关的。”谢国忠指出,“关于地方政府债务的界定,不是要看是由谁来借钱的,而是要看最终偿还的责任是由谁来承担的。不少地方政府实际已经没有偿债能力。”
破产清算在所不惜
昨日,国家审计署外交外事审计局局长马晓方做客人民网时透露,地方债务偿还过度依赖土地收入,高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高;一些地方通过信托、BT(建设-移交)和违规集资等方式变相融资问题突出,隐蔽性强、筹资成本高,蕴含新的风险隐患;融资平台公司退出管理不到位,部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强;一些地方还存在违规担保、违规融资、改变债务资金用途、债务资金闲置等问题。
信永中和会计师事务所董事长、中国注册会计师协会副会长张克此前在接受媒体采访时指出:“我们对一些地方政府的债券发行进行了审计,发现它们非常危险,所以我们就退出了。”他指出,多数地方政府没有强大的还本付息能力,情况已经失控,有可能发生危机。但由于这些债务得到展期,现在成了长期债务,因此危机爆发的时机存在不确定性。
“旧的泡沫没有解决,新的泡沫不断产生,所以该爆的就应该让它爆掉。资不抵债的地方政府可以宣布破产。”谢国忠表示,“中国的中央政府财政状况是不错的,一旦地方政府破产,中央政府可以救助。但是需要有原则的救助,如果破产导致信托、理财产品等发生违约,那么就由投资者自己去承担风险,高收益高风险的道理投资者应该明白。对于银行,中央需要注资,剥离坏账,进行有序资产重组。另外,对于庞大的公务员体系以及吃公粮的非公务员体系进行必要的‘瘦身’。”
“所谓‘置之死地而后生’,不死掉一批,中国经济无法重新上路。这跟美国和欧洲在近几年面临的状况差不多。当然转型的痛苦不言而喻,”谢国忠表示。黎友焕也认为,政府化解地方债的思路很窄,主要就是负责到底,“地方政府的债就是中央政府的债,不还不行,慢慢解决,就算要变卖国有资产也在所不惜,没有其他路径可以选择。”
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