不管从生态和耕地保护,还是从失地农民的安置补偿,或从公共服务设施的投入上来看,未来相当长一段时间内,通过新增土地来满足城市用地需求都非常不划算。目前城市并不缺地,缺的是遵循市场化利用效率的谈判机制和利益分享机制。所以,如能将存量建设用地利用好,完全能满足目前的用地需求。城市越大,产业升级越快,工业用地单位产出相对效率越低,就越该将低效的工业用地转换到住房发展用地。从政策和社会风险上看,利用存量涉及的风险远要小于集体土地入市。
多种信号显示,土地制度改革或将在十八届三中全会有突破,核心是打破土地二元结构限制,进一步推进农村土地改革。目前有两条改革途径,一条从增量入手,即集体土地全面入市;另一条从存量入手,即盘活闲置和低效利用的城市土地。前者的困境在于法律障碍,即我国城乡“二元土地”制度和土地用途管制下,农村集体土地须经由政府“征地”转为城市国有建设用地,才能进入市场交易,而农民无法以平等的主体身份直接参与城市土地市场交易;后者的困境在于5年修改一次的城市详细性控制规划框定了工业、居住、交通等不同用途土地在空间上的不同布局,而修改涉及国土、规划等部门的协调,用地单位利益保障等,还涉及听证会、人大表决和备案等程序,存量利用的成本比较大、周期也长。
眼下社会各界对于土地制度改革关注的焦点,是如何推进集体土地全面入市。因为,此举意味着土地要素的市场化交易,农民能以平等的主体身份直接参与交易。在房地产市场化溢价收益远大于集体土地原有用途时,城市房地产用地的瓶颈就会解除。据国土资源部的统计,农村人均用地面积283平方米,而建制镇为154平方米、小城市为143平方米、特大城市和大城市不足100平方米。如果农村人均用地面积降低到200平,则可新增建设用地556亿平方米,这是去年全国土地出让面积的17倍。
如果农民成为土地市场供应的主体,开发商就可以和农民(村集体)直接谈判市场化土地交易,这将改变以往地方政府对于土地市场的独家垄断,而且通过规模化、低价位土地的供应,降低城市土地价值中枢,将直接冲击“土地财政”的基础,消除地方政府维持高房价和高地价的内在激励,投资型政府的职能就会褪去。再进一步,集体土地彻底的市场化改革,预示着城市房价下跌、通胀下行,资产收益分配向农民倾斜,这对于收入分配改革、新型城镇化和实现经济增长模式向内需转变,都具有牵一发而动全身的作用。
但是,即使上层有推动修订《土地管理法》以利推进集体土地市场化改革的决心,具体推动都得靠基层地方政府(甚至是村干部)去执行。值得注意的是,实施联产承包责任制以来,农村人口变动对于土地的调整,土地产权登记资料残缺严重,使用权到底归谁非常不清楚,确权到人的难度非常大。当集体土地市场化的溢价收益显现出来后,实际权属的争议就更大了。即使是已明晰使用权的变更,在利益面前可能将重新陷入争议(农村很多土地变更通过“口头”完成)。
由于改革开放以来一直偏重城市经济的发展和城市文明的壮大,农村社会建设、村民自治和法制基础非常薄弱,农民法制意识薄弱且伸张无门,潜在的侵权空间不仅大而且难以控制。如果在产权不完整的情况下推进集体土地的市场化改革,在巨大的经济利益诱惑面前,再加上信息不对称、产权不清创造出“浑水摸鱼”的机会。事实上,近年来侵占村民土地权益的现象已进入了“日常工作流程”。例如,近期在内蒙古鄂尔多斯、广东中山等地爆出的村干部与上级政府勾结,借发展经济之名行违法占地之实,而且行为表现明目张胆,非常嚣张,而村民在主张权利方面却无比弱势。而且,这类现象在改革开放以来屡禁不止,甚至在近年来城市范围扩展、土地价值上涨的背景下有愈演愈烈之势,根源就在于产权关系混乱。
因此,可以推断,即使集体土地流转进入三中全会的议程,也不会推出集体土地直接入市的改革措施,试点推进是大概率事件。明晰产权是交易的基础,也是降低交易成本和农村“维稳”的保障。当务之急,依旧是夯实产权登记造册的数据基础,并通过规范既有流转(承包、增减挂钩等)程序的过程中渐进明晰有争议的产权。另外,“确权到人”后,还要强化基层土地查违的力度,才能正式将集体土地的市场化改革纳入议事日程。
相比之下,盘活城市建成区闲置和低效利用的土地更可行。目前,全国644个城市人均建设用地133平方米,远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。其中,工业用地的盘活更为紧迫。从2008年到2012年,我国工矿仓储用地平均占比33.8%,高于住宅用地21.5%的占比(国外工业用地平均占比仅为15%)。大部分工业园区的单位产出率较低,在全国的经济百强县中,1万公顷耕地转化为第二、三产业后对经济的贡献为13亿美元,而美国则为137.8亿美元,差距超过10倍。此外,目前我国工业用地的集约程度很差,工业项目容积率只有0.3～0.6,而发达国家一般是1。
工业用地闲置及利用效率低的根源,在于体制和政策。各地为了实现GDP高速增长,一方面采取行政划拨或协议出让的方式,以牺牲土地价值(工业地价仅为住宅地价的十分之一、八分之一)来降低工业成本,另一方面通过扩大工业用地规模来做大经济规模,造成超规模用地、低效用地、土地短缺与闲置并存,很多工业园区或重复建设,或脱离本地经济实际。
从空间上来讲,集体土地入市是城市边缘的扩张。不管从生态和耕地保护,还是从失地农民的安置补偿,或从公共服务设施的投入上来看,未来相当长一段时间内,通过新增土地来满足城市用地需求都非常不划算。其实,目前城市并不缺地,缺的是遵循土地市场化利用效率的谈判机制和利益分享机制。所以,再多的地也填不饱市场的需求,特别是低价诱惑下的滥用和囤积。如能将存量建设用地利用好,完全可以满足目前的用地需求。据估算,目前我国工业用地存量为8万平方公里, 若每年能将存量工业仓储用地中1%的低效利用部分释放为居住用地,则每年可增加居住用地供应量8亿平方米,相当于每年增加居住用地出让量50%。若按2.4的平均容积率计算,则增加的建筑面积为19.2亿平方米,相当于12年住宅销售面积的一倍。城市越大,产业升级越快,工业用地单位产出相对效率越低,就越该将低效的工业用地转换到住房发展用地。而且,从政策和社会风险上看,利用存量涉及的风险(主要是修订城市规划法、政府和占地单位的谈判)也远要小于集体土地入市。
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