家住重庆市黔江区66岁的李绍扬老人怎么也想不到,自家破旧不堪的老宅在拆除后,占地350平方米的宅基地经复垦耕地,还能得到近七万元的收益。如果没有这笔收益,总支出17万多元的新房,必须靠借贷才能建成,一家四口人的住房梦不知何时才能圆。不仅如此,宅基地复垦后成了耕地,仍归自家,可种蔬菜和各类谷物。

　　李绍扬一家的巨大变化,得益于重庆正在全国率先探索的“地票”制度。

　　重庆,作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,于2008年12月经国务院批准,成立了全国首个农村土地交易所———重庆农村土地交易所,探索农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围置换的“地票”交易,以期解开“城市发展扩张缺乏空间,农村建设用地闲置”的疙瘩。经过近五年的探索,重庆“地票”制度已基本形成了用市场化方式发现农村土地价格、开辟城市反哺农村和保护耕地资源的新路径。

　　“地票”制度的由来

　　重庆市国土资源和房屋管理局局长张定宇介绍,创设重庆农村土地交易所,开展“地票”改革试验,是重庆在工业化、城镇化提速大背景下,基于资源保护、民生保障和可持续发展要求而进行的重大制度创新。

　　当前,我国正处于工业化、城镇化加速发展的战略机遇期。这个阶段需要解决的一个大问题,就是推动城乡资源要素互动,逐步构建统筹城乡发展的制度通道。按照世界城镇化规律,一般情况是在城市用地扩张的同时,农村建设用地不断减少。但我国却出现了城乡建设用地“双增加”、耕地保护形势严峻的现象。原因在于,农村土地财产权未到位,缺乏市场化的流转渠道,农民进城后新增了城镇建设用地,其在农村的宅基地因无法变现只能长期闲置。现行城乡分治的土地制度不变革,农村建设用地点多、面广、量大的格局就难以扭转,守住耕地红线压力会随城镇化、工业化提速而日益加大。

　　重庆市大城市带大农村,农民工数量大,破解保耕地和保发展两难困局,既有压力,也有较大的制度创新空间,契机就在于既不冲击现行城乡土地管理制度,又能盘活农村闲置、废弃、低效利用的建设用地,两者的结合点,改革发展就有了出路。

　　2008年12月4日,重庆农村土地交易所挂牌成立,主要从事“地票”交易。所谓“地票”,指把农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地,腾出的建设用地指标优先保障农村自身发展后,节余部分以市场化方式公开交易,形成地票,可在全市规划建设范围内使用的指标。截至目前,重庆已累计完成“地票”交易11 .84万亩,成交价格237 .5亿元,均价20.06万元/亩。

　　谨慎设计程序防止“圈地潮”

　　“地票”思路产生后,一定要辅以稳妥、严格、科学的程序,才能保证这一制度创新不突破国家的土地利用总体规划,保证耕地保护的量和质,有效维护农村集体和农民个人的权益,防止以此为名形成新一轮“圈地潮”。

　　重庆农村土地交易所副总裁王晓芹向记者介绍,重庆“地票”运行分四个步骤:一是复垦。以规划和复垦整理规程为指导,在农民自愿、农村集体经济组织同意的前提下,对土地利用总体规划确定的扩展边界以外的农村建设用地实施复垦。二是验收。由土地管理部门会同农业、水利等部门,对复垦产生的耕地从质量和数量两个方面把关,在留足农村发展空间的基础上验收确认腾出的建设用地指标,作为地票来源。三是交易。地票在土交所公开交易,具有独立民事能力的自然人、法人或其他组织均可参与竞买。交易完成后发给地票证书。四是使用。购得地票的主体选取符合城乡总体规划、土地利用总体规划的待开发土地,凭地票申请办理转用手续,国土部门按规定组织供地。从产生过程及用途看,地票具有新增建设用地指标、耕地占补平衡指标、有价凭证、实现土地财产权益、反哺“三农”等功能。

　　西南政法大学副校长刘俊认为,“地票”制度尊重了农民对土地的“发言权”。重庆市明确规定,农村建设用地复垦由农民或农村集体经济组织申请,凡申请农村宅基地及附属设施用地复垦的农民家庭,必须有合法、稳定的居所,以避免交易后农民生活困难、流离失所;农村集体经济组织申请农村建设用地复垦,必须经三分之二以上成员或成员代表同意,防止农村集体经济组织利益受到损害。

　　“地票”制度创新凸显“多赢”

　　北京大学国家发展学院院长周其仁教授对重庆的“地票”制度高度关注。从2009年底开始,他曾多次来重庆调研。周其仁认为,重庆的“地票”制度设计在农村土地制度改革方面是具有重要意义的政策创新制度,是盘活农村土地资源、促进城乡统筹发展的有效办法。

　　经过近五年的探索,重庆“地票”模式凸显“多赢”局面。

　　一是有效保护了耕地。地票运行实行先复垦后使用,新增了占复垦面积90%左右的耕地面积,实现了“ 先 补 后 占 、 占 补 平 衡 、 数 质 对等”。地票以复垦农村建设用地替代开发荒山荒坡增加耕地的方式,更好地保护了生态环境,保障了耕地质量。守住耕地红线,为经济社会持续健康发展奠定了良好基础。截至目前,累计复垦农村建设用地18 .15万亩,交易地票11 .84万亩,使用地票7 .68万亩,实际占用耕地仅4.77万亩,不仅实现了耕地面积不减少,而且还有盈余。

　　二是直接增加了农民财产性收入。农民在参与建设用地复垦和地票交易的过程中,其土地财产权利得到显化,价值显著提升。首先,农民直接得到地票价款收入,在确定了地票价款扣除复垦成本后的净收益,农村土 地 所 有 权 占1 5 %、 使 用 权 占85%,现在农民最低可获得每亩12万元,比在传统模式下宅基地使用权流转获得的收益多出数倍。其次,复垦新增的耕地所有权和使用权不变,仍由原农民耕种,相当于扩大了其承包地面积,直接增加了其土地经营性收入,按每亩流转价800-1000斤稻谷,市场价1元/斤-1 .2元/斤计算,每年可增加800-1200元/亩。此外,农户可优先参与复垦施工,一般每亩可获2000-3000元收入。同时,原房拆除建材残值变现收益也归农户所有,户均数百元至千元不等。这样算下来,农户可获得综合收益每亩10余万元。

　　三是开辟了城市反哺农村的平台。重庆农村土地交易所为农村土地实物及指标交易提供了平台,使价值发现更为充分,撬动和显化了农村土地财产价值。特别是地票推动了远距离、大范围的统筹,使边远山区农村建设用地以指标方式分享到城市周边土地的级差收益,加大了城市反哺农村、发达地区支持落后地区的力度,直接加速了农村脱贫致富的步伐。据统计,重庆2/3的地票来源于渝东南和渝东北的贫困山区,相当于这些地区以地票收益方式分享到了重庆一小时经济圈城镇化、工业化开发建设的150亿收益。如果没有地票政策,受区位及经济发展水平制约,偏远山区的农房难以实现价值。如彭水县晏某父母家的老宅已闲置废弃多年,按照当地行情,市值不过2000余元,而在地票政策撬动下,实现收益16万余元,增值数十倍。

　　四是为采煤沉陷区治理、地灾搬迁避让、新农村建设等筹措了资金。地票政策与采煤沉陷区治理、地灾搬迁避让、生态移民、巴渝新居、康居农房风貌改造、农村基础设施建设等政策配套使用,为改善农民生产生活环境、开展新村建设筹措资金,推动了新村风貌改善,大幅提升了农房品质。比如,重庆江津龙华镇燕坝村通过实施整村复垦建新,348户户均退出节余宅基地和附属设施用地0 .8亩,可获得地票交易收益9 .6万元,而房屋建造成本只有900元/平方米,不少农户用地票收入就可实现以旧换新。同时,地票政策让农村集体经济组织获得大笔收益(地票净收益的15%),做实了集体资产,有利于加大农村基础设施投入,加快改善农村生产生活条件。此外,复垦后耕地更加集中连片,再辅之以整镇整村土地整治,更有利于农业规模化、集约化经营,为守土务农者增收致富创造了条件。

　　五是支撑户改缩小城乡差距。重庆于2010年推出了大规模的户籍制度改革,提出了“转户自愿、退地自愿”原则,其中地票发挥了重大支撑作用。对转户农民退出的宅基地组织复垦形成地票交易,让转户居民带着财产进城。这样既减少了农村建设用地,又增加了转户居民进城落户的资本,从而破解了户改中政府资金压力巨大的问题。地票支持下,已有7万户转户居民提出退出宅基地,实现带着财富与尊严进城。

　　六是发现价格助推金融下乡。地票建立了农房抵押贷款评估参照系,使估值由原来的户均几千元、1-2万元提升到10余万元,大大提升了农村土地资产的融资能力。