财政部11月27日发布的《关于2012年全国社保基金决算的说明》再度引发各方对养老金改革的热议。这份已报国务院同意的决算显示,企业职工基本养老保险基金2012年收入为18300亿元,其中基本养老保险费收入15027亿元,本年支出13948亿元。保险费收入与支出相减余额为1079亿元,而在2011年,这一余额为1317亿元。
数据显示,2012年全国社会保险基金总收入增速低于同期社保基金总支出增幅,其中当年养老保险基金支出增幅亦高于收入增幅。同时,居民基本医疗保险基金的状况堪忧。2012年的总结余为1611亿元,仅为当年该项基金支出总额2994亿元的一半左右。也就是说,从这一静态时点看,截至2012年底的居民基本医疗保险金存量,只够按当年的规模支付半年。
事实上,如果从今年年初公布的2013年社会保险基金预算看,情况更加不乐观。2013年企业职工基本养老保险基金收入18791亿元,其中保险费收入15501亿元,财政补贴收入2669亿元。与此同时,支出达到16460亿元。也就是说,若剔除财政补贴,养老保险已经陷入收不抵支的境地,缺口近千亿。不过,在将巨量财政补贴和极少量的利息收入考虑在内后,养老保险2012年收支结余还是达到了4351亿元,年末滚存结余22694亿元。人社部副部长胡晓义对这一问题曾表示:社保制度建立之初大部分省市养老金是收不抵支的,但之后缺口逐渐缩小,去年中国养老金略有结余。因此从全国层面看,不存在养老金缺口的问题。
但在安邦咨询首席研究员陈功看来,账面上的无缺口无法掩盖现行养老保险制度的“痼疾”:财政补贴所占比例仍然偏高,制度自身的不可持续性被不断的征缴扩面和大规模的财政补贴掩盖了。
从趋势看,以财政补贴补旧账,在未来还将持续。三中全会审议通过的《决定》也把健全社会保障财政投入制度作为社保改革的重要一环。
陈功表示,若要实现可持续发展,尤其考虑到未来人口老龄化的严峻形势,仅凭财政补贴是不够的,还需要开辟更多的财源,让养老保险制度达致动态的平衡。
事实上,近年来,以国有资本充实社保基金是讨论得最多的选项,也是国有企业体现全民所有性质的最好办法。《决定》明确,划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到30%,更多用于保障和改善民生。据国研中心张文魁的研究,当前中国的资本性国有资产账面净值约为30万亿元,而且过去几年还在以超过15%的速度增长。即使划转10%,也有3万亿元之巨,与2012年全国社会保险基金的总结余相当。而据财政部发布的数据,去年全年,国有企业累计实现利润总额2.2万亿元,上缴公共财政的仅900亿元,比例不到5%,其中的90%还返回到国有企业中使用,“体内循环”特征明显。分红比例提高到30%后,预计上缴6600亿元,对保障和改善民生将有巨大裨益。
“养老金缺口解决的关键在于国企改革。”陈功表示,十八届三中全会提出的国企改革思路,有助于化解以国有资本充实社保的制度性障碍。《决定》提出积极发展混合所有制经济,以管资本为主加强国有资产监管,组建若干国有资本运营公司,希望在顶层设计上,推动国有企业的产权改革。不过,在具体落实中,恐怕有一定难度。据报道,国资委等有关部门正在就下一步深化国企改革的相关工作进行规划和部署,其中,国资委牵头制定的《深化国有企业改革的指导意见》目前正在进行完善和调整,有望明年年初出台。国企分类监管,而非国企产权改革将是此轮改革的核心。如果是这样的话,在产权改革迟迟未能展开之际,我们很难想象以国资充实社保的改革能够顺利推进。而相比于改革的拖沓,人口老龄化的速度无疑将令中国的养老体系以及财政状况承担莫大的压力与风险。
显然,中国养老金是否存在缺口,取决于国企改革的进度。越早以国有资本充实社保,中国的养老压力就越小。考虑到中国目前的现状和各种现实问题,陈功表示,情况并没有想象中的那么简单。“老龄化的速度很快,改革却还需要相当长的时间。”李侠
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