国务院推80个PPP项目铁路港口均在列

　　首批80个基础设施建设项目确定引入社会资本。4月23日，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，“让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。”

　　在基础设施建设领域引入社会资本，即通常所说的PPP（公私合作）模式，世界银行将所有社会资本参与公共设施建设运营都称为广义PPP。

　　中南财经政法大学教授、湖北统计局副局长叶青向 《每日经济新闻》记者表示：“以前民营企业主要是在制造业，现在PPP模式让企业进入公共事业领域体现了市场决定性作用，市场能做的政府不做，民营经济能做的国企不做，社会组织能做的政府不做。”他同时表示，推广PPP模式，要建立起完善的行政监管程序以及有效的外部监督机制。

　　80个项目率先采用PPP

　　国务院常务会议决定，按照《政府工作报告》部署，在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。

　　会议提到，下一步将推动油气勘查、公用事业、水利、机场等领域扩大向社会资本开放。会议要求，要完善配套实施细则，推动基础设施和公用事业特许经营等立法，加强对落实情况的督促检查。

　　事实上，PPP项目在国内经历了几次波折。2008年以来，国际上PPP模式快速发展，而在中国，由于政府推出大规模经济刺激计划，银行信用快速扩张，社会参与基础设施的规模一直在萎缩。

　　不过今年，PPP模式的推广显著加快，无论是项目还是制度建设均在全国多个省市推进，这一模式主要由各省财政部门推动。继去年底财政部在全国财政工作会议上专门召开政府和社会资本合作(PPP)专题会议之后，今年3月，财政部又组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。 财政部副部长王保安在上述专题培训班开班式上强调，推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段。他估计，到2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元。

　　部分城市已先试先行

　　PPP模式被看好的原因在于，政府与社会主体（企业）建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，可使政府财政负担减轻、社会主体投资风险减少。

　　江苏省财政厅召开全省金融工作会议提到：“推广PPP融资模式，引导社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施投资和运营。推动整合政府、社会和企业资金共同推进新型城镇化和基础设施建设，控制政府性债务和缓解财政支出压力，提高公共产品的供给效率。”

　　目前，有些城市已经先试先行，哈尔滨和洛阳作为部级试点城市，已经通过多个项目先行实践，而黑龙江、河南、江苏、浙江、上海、湖南等多个省市也正在密集展开调研，着手筹备项目。

　　湖南省财政厅在日前召开的PPP模式试点工作领导小组第一次会议上确定，争取在今年取得2~3个PPP项目的实质性进展，并报财政部。

　　除了研究项目，制定方案和政策也成为财政部门的内容之一。浙江省财政厅对外称，该省正在草拟具体方案，省级财政主要负责制度建设、风险监管。有报道称，浙江省有望成为首个设立PPP中心的省份。

　　在财政部层面，由于国家对部委内部设立机构审批较为严格，难以成立中央层面专门的PPP机构，因此地方政府层面成立类似PPP中心，成为较为可行的路径。

　　之所以要搭建PPP机构，主要在于目前PPP推广中的混乱局面——没有统一的部门管理，而PPP项目分属各个政府部门，项目做好后又缺乏统一的监管。

　　法律建设迫在眉睫

　　桑德集团是国内知名环保企业，近几年参与了国内大量的PPP项目。公司董事长文一波在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，以目前做的领域，城市污水处理厂大概60%是PPP做的，生活垃圾90%是PPP做的，应该说有形的壁垒没有了。“但是现在PPP主要问题还是地方政府守信问题，很多地方政府没有契约意识，当初招商引资的时候很积极，但是PPP项目建好运作起来，会普遍出现拖欠费用或者扣费情况。”

　　一般而言，PPP模式有两个过程，建设和运营。无论是前者还是后者，都需要资金保障，尤其是到了后期运营阶段，需要长期的资金支持。湖北一名官员介绍，目前PPP出问题主要是具体实施过程中，合同履约方面出现偏差和问题。

　　财政部负责PPP推广的金融司司长孙晓霞也坦言，一些地方政府为了“招商引资”，对企业承诺过高收益率，在高利润诱惑下，有企业没有进行充分论证就贸然进入，结果项目运营之后，政府负担不了这么大的支出压力，项目收益就难以保证，出现政府与企业“双输”局面。

　　文一波说，PPP采用社会化投资、社会化运营的办法，企业投资运营时间很长，很多地方没有系统资金支持。“如果遇到资金问题，应该有个协调机构，而不是法院，因为通过法院效率太低，而且PPP项目需要正常运营，不能停掉，如果双方扯皮扯几年怎么办？现在无论国资还是民资、外资都会遇到这个问题。政府需要出台规范PPP模式的政策，协调机构需要解释这些政策。”

　　事实上，目前发改委受全国人大法工委委托，正在推进特许经营法的立法工作。业内普遍的共识是，中国在PPP项目发展中的立法框架不足的问题突出，PPP法规的建设已经非常紧迫，法律制度的健全有助于市场参与者降低交易成本，为PPP发展提供制度性的土壤。

　　另外财政部正在着手梳理建立PPP项目库，健全相关法律体系，并研究明确 “怎样支持”PPP运作，营造良好的运作环境。

　　叶青在接受 《每日经济新闻》记者采访时说，目前湖北正在推广PPP项目，有成功的案例也有失败的案例，像十堰市推广的公路PPP模式就很成功，而武汉的公共自行车项目就出现了问题，主要是合同签署时出了问题。

　　他认为，推广PPP需要完善政府规制监管体制建设。要建立起完善的行政监管程序以及有效的外部监督机制，要严格界定规制机构的职责范围和行使职权方式。