预算管理改革25条能否管住“跑部钱进”

　　财税体制改革中最核心、最关键的一步——预算管理制度改革终于迈出实质性步伐。

　　10月8日，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(以下简称《决定》)公布，近8000字的内容阐明了政府如何把超过18万亿元的公共财政资金管好、花好。

　　《决定》全文由预算管理制度改革的紧迫重要性、总体方向、具体工作和保障工作四部分组成，改革核心内容“具体工作”由7大项25条组成，涉及全口径预算、预算透明、跨年度预算平衡机制建立、税收和非税征管、转移支付结构调整、国库资金管理、地方债管理等方面。

　　6月30日，《深化财税体制改革总体方案》在中共中央政治局会议上通过。至今100天里，预算管理体制改革动作频频：8月底，修订跨三届人大的新《预算法》在十二届全国人大常委会上通过，这为预算管理体制改革奠定了法律基础；9月21日，首份全面规范地方政府性债务管理文件——《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，这直接为预算管理改革中的“规范地方政府债务管理”定调；10月8日《决定》出台为整个预算改革指明道路。

　　中国青年报记者采访的多名财税法学者表示，《决定》中的25条主要建立在新《预算法》修订的内容基础上，为2015年1月1日起实施的新《预算法》做准备，对新《预算法》中的原则性规定进行细化，其中不乏亮点。

　　比如，在提出压缩引起地方政府“跑部钱进”的专项转移支付基础上，《决定》明确“逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上”。据统计，2013年一般性转移支付占转移支付总额的比例为56.7%。

　　对地方政府非常关心的上级政府转移支付，《决定》除了对转移支付时间作了具体规定外，更是明确了提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，这两个比例数字的明确，传递出了积极信号，即未来转移支付体系中一般转移支付要占主导，而且转移支付时间大大提前，便于地方政府统筹规划，而不是到年底“突击花钱”，但他同时指出，规范转移支付问题的关键不在于比重高低，而在于专项转移支付制度本身是对地方事务武断干涉，管理分散，不够灵活，今后应该进一步加强地方政府的财政治理能力。

　　《决定》提出的“建立跨年度预算平衡机制”引起了财税法学界的关注。

　　上海财经大学教授邓淑莲认为，在现行的单一年度预算平衡机制下，地方政府对财政资金安排一年一考虑、一年一定事，不利于顾及长远。而跨年度预算平衡机制则可编列赤字，分年弥补，超收和短收也得到规范，也弱化了对收入预算的考核，促进依法征管，且硬化支出预算约束。

　　“但推行跨年度、一般为3年的预算平衡时不能忽略了年度平衡，一些地方政府可以列赤字，但能否保证它第三年平衡？如果平衡不了怎么办？这需要配套细则来规范，我担心这会让地方政府过度使用公共资金。”邓淑莲称。

　　另外，在对有“第二国库”之称的财政专户的清理上，《决定》在规定各地一律不得新设专项支出财政专户基础上，明确提出“除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在两年内逐步取消”。

　　《决定》公布当天，财政部负责人在解读时表示，财政专户是财政部门为履行财政管理职能，在商业银行开设的用于管理核算特定财政资金的银行结算账户。财政专户有利于弥补国库单一账户操作技术上的不足，与财政部门开设在人民银行的国库单一账户，财政部门和预算单位开设在商业银行的零余额账户，共同构成了我国的国库单一账户体系。财政专户主要是用来满足社会保险基金核算管理、一些具有专项用途的资金管理、非税收入收缴管理、乡级财政资金存放、外国政府和国际金融组织贷款赠款资金管理、外币资金核算管理等需要。目前国库暂时还不能完全替代财政专户。

　　2011年以来，财政部连续3年组织开展清理整顿地方财政专户工作，累计撤并地方财政专户7.4万多个，撤户率达32.4%。下一步，将按照国务院的要求，全面清理整顿财政专户，今后各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在两年内逐步取消。

　　在王雍君看来，这一措施“相当严厉”，将促进国库集中收付制度，他认为，现有的绝大多数财政专户都应取消，且财政专户的设立、保留应当报人大审查和批准，因为这是公款账户，应当经过立法机关授权，由纳税人代表来决定，从而树立“公款神圣不可侵犯”的观念。

　　中国政法大学财税金融法研究所教授施正文一直坚持的观点是，从技术上和理论上，取消财政专户完全可以做到。保留财政专户就是为了保护部门利益。折中意见是，财政专户可以设，钱可以不放在国库，但权限要严格，由全国人大常委会决定或法律规定谁能设财政专户。

　　8月底全国人大常委会通过修订后的新《预算法》规定了“中央国库由中国人民银行经理”，明确了央行经理国库制度，因为财政部门不能既做会计又是出纳。但因为同时又规定对法律有明确规定或经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户，这一特别规定又使得央行经理国库的效力大打折扣。关于国库制度改革，学界早就提出建立单一账户，所有财政收入必须存入央行的单一账户，谁用钱由财政部门批，国库负责拨款，不经过具体行政部门，由国库直接拨给第三方。