程国强：棉花价格改革的影响

图：国务院发展研究中心程国强

　　和讯期货消息 2014年10月18日，郑州商品交易所在郑州举办“2014年郑州农产品（棉花）期货论坛”。论坛旨在探索创新农产品期货服务实体经济的途径和方式，发挥期货市场功能，促进农业产业持续健康发展。和讯期货受邀报道此次会议。国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强分享农产品价格机制改革的基本方向以及棉花由前几年的临时收储政策调整以后带来的种种影响。他讲到，棉花改革政策是2009年就开始做了研究，2011年受到了关注，所以操作过程中各个方面包括市场对它的反映是比较谨慎的。

　　以下为演讲实录：

　　程国强：我跟郭总小弟是15年的朋友，去年发改委杜鹰主任牵头关于农产品价格改革机制的研究我也参与在会上进行交流，这次他让我来跟大家交流一下农产品价格机制改革的基本方向，我想把我个人理解跟大家汇报一下。

　　我按照会议要求，今天会议主要讨论农产品价格改革以后，特别是像棉花这样的品种由前几年的临时收储政策调整以后带来的种种影响，我想从改革的基本问题入手跟大家进行汇报。

　　主要是三个问题：一个是为什么中央提出来要完善农产品价格形成机制，无论是三中全会的文件还是其他的文件对完善农产品价格形成机制有重要的部署，为什么在这个当口提出这样一个改革的意见？第二是怎么来改？它要坚持的原则是什么？改革方向是什么？第三个是从今年开始中央分别在新疆对棉花进行改革试点，在东北对大豆进行改革试点，我想根据这个试点工作提出一些建议。

　　这个政策实际上是我们09年就开始做了研究，2011年受到了关注，所以操作过程中各个方面包括市场对它的反映是比较谨慎的。我们对新疆的试点、对东北的试点是拭目以待的，既充满着期待同时也很担心。因此我们觉得今天把这个问题跟大家说清楚，第一有利于对价格形成机制改革的方向能够认识清楚，取得一些共识。第二是对它评估的过程中，我们知道它影响的来源和今后的影响方向。

　　对农产品价格形成机制改革的部署，从政策要求来看主要是两个方面，一个是去年中央三中全会文件，全面深化整个部署里面对农业农村的改革特别是对农业政策的改革提出来了重要的要求，它是两句话，一个是完善农产品价格机制，它的背景是我们现在农产品的价格形成特别是重要农产品的价格形成，已经不是由市场决定的，而是由一些非市场的因素来决定的，对我们的行业、对市场以及对政策的操作成本产生了深入的影响。另外就是现在所实施的一些政策它的有效性也有一定的折扣，急需要在完善农产品价格形成机制这个过程中配套改革。

　　所以今年就要求我们下一步对农产品的补贴当中特别是对重点农产品的支持上要坚持市场定价原则，对农产品价格形成机制进行改革，并且提出了一定的方向，就是要建立农产品目标价格形成机制。今年重点是搞粮食，之所以试点也是对这种改革的方向以及可能带来的影响还看不透，所以先试着做。在6月上旬召开的国务院常务会议上，研究三农问题的时候克强总理直接提出来推动目前的价格政策，主要包括两个，一个是相关的补贴政策逐步向农产品目标价格补贴制度转变。基于这个政策它的背景是由于我们目前整个农产品价格形成机制已经到了非改不可的地步了，一般来讲支持有两个路径，我们对整个中国农业补贴的制度设计做了一个框架研究，支持是两种路径，一种是对农民的，它是对产品支持，它的目标是农民，这是一种补贴。另外一种是对整个农业部门的，对农业生产者是两种方法，一种是价格支持，直接由消费者来担。我们现在的政策都是保护农民的利益采取直接的价格支持措施，另外一种方式是对农民以农产品为基础的直接补贴。在这个直接补贴里面又分为两种，一种是所谓的挂钩补贴，一个是不挂钩补贴，所谓的挂钩补贴是多种多补，不种不补。如果不挂钩的补贴就是指你种不种我都补。在现有的补贴里面，我们有几个政策导致了价格形成机制基本上是政府的定价政策相关的，2008年启动了对玉米、对大豆的政策，这两个都是溢价政策，除此之外发挥市场的作用。

　　按照我们对这些政策的影响评估，首先是我们粮食十年增，我们粮食市场很稳定。但是在这些政策实施以后产生一些矛盾，尤其是国内外农产品市场上出现的变化，我们用了十几年的政策遇到了一些问题。一个是现有政策使整个农产品价格形成机制扭曲，市场作用未能有效发挥。连续6年提高粮食最低收购价格，有效调动了农民种粮积极性，扩大了农民的种粮收入。按照我们经济界原理，它都是适应整个价格变化规律的，就是我们这一季的产量决定着下一季的价格，这些农产品总是在波动中慢慢向前推进。但是现在这个价格机制出来以后，市场在惜售，比如春节前卖或者春节前不卖。我们的加工企业、贸易商对这个价格的走向没有一个很好的预期，这是市场扭曲最主要的一个表现。相应的在这样的政策背景下导致了本来农产品进入了高产量阶段，但是在国际市场上表现的是农产品价格倒挂，直接带来的压力是进口。在前年特别是油菜籽，油菜籽在09年曾经专门做一个评估，发现你支撑的一部分进入了仓库，市场上需求的都是进口的。所以国内的生产都进仓了，市场上的都是进口的。从其他国家的经验来看，价格政策对政府来讲是最容易的，但是陷入这样一种循环以后问题就出来了，这也是为什么要改这个政策的根本所在。基本上国内的生产都进入了我们的国库，再这样下去的话，一个是国内的差价所导致的巨额亏损怎么办？另外国内的棉花究竟干什么了？你不进入仓库究竟进到哪里去了？这是由于市场扭曲带来的恶性循环，这就需要探索另一条路子。

　　第三个就是农产品原料与产成品价格倒挂，市场上的表现是产品价格倒挂，稻强米弱，麦强面弱，棉强纱弱，出线权行业整体性亏损。另外农产品之间的比价失衡，我们在东北一些地方缺水，高粱、荞麦特别适合种，但是有时候价格高很挣钱，有时候价格低就不挣钱了，所以他认为最可靠的就是有价格支持的玉米，这样就带来了一些市场的变化。这样一种变化它在我们农业市场上也不多见，这种变化对我们将来农业的发展、对整个结构也会产生影响。

　　第四点是政策效率损失严重。本来价格政策被认为是最直接的，农民可以直接收益，但是根据我们的评估，我们用了一个国际经验，就是现在的价格政策它主要是体现在流通环节，按照OECD预测，欧盟一般都是10年之前像美国大概是20年之前有价格支持政策。他们发现价格支持政策就20%，什么意思？如果政府给农民价格支持1美元里面农民实际上得到的只有0.25美元，这是因为价格支持以后农民对投入需求大幅增加，所以价格支持的1/3是作为超额成本转移给投入品供应商，还有1/4是作为资源成本损耗。实际上这种价格支持包括收成带来的成本，得到的好处是配套的服务。这是第一种。

　　第二种由于这种价格支持所带来的价格倒挂、进口增加，导致我们国内补贴流向了国外生产者。尤其是大豆、油菜籽等。因此对这样一种形成机制，对这样一个方式进行调整。

　　如果改的话怎么改合适？整个原则是什么？方向是什么？中央一号文件的提出有一个大原则就是坚持市场定价，就是对农业的支持保护，特别是我们的一些具体补贴政策，它有这些要求，就是坚持市场自主定价，要推进农产品价格形成机制，建议农产品目标价格机制，在这个基础上以现有政策来进行完善。但是在改革过程中实际上面临很多两难选择，一方面现在整个农业进入所谓高成本阶段，一个是农业的公司化，就是所谓的插地种粮等，怎么调动农民种粮的积极性呢？你不支持他不行，包括农产品供给。所以在改革过程中怎么改应该是面临的主要问题，我们认为显然这种支持方式不合适，要改应该是坚持中央所提出来的市场定价原则。任何政策措施不管你是价格支持还是什么，但是你一定要想办法减少对市场的扭曲，有效发挥市场配制资源。

　　这是我们在改革的整个方向上，对重点农产品尽量减少市场干预，特别是我们现在对补贴政策的设计，刚才我讲了整个补贴政策是两个针对，一个是针对农民的，就是对生产者，另外针对整个农业的，一般针对整个农业的补贴它都是有空间限制的，但是现在最关键不仅仅是对农业支持，而是怎么提高他们种粮的积极性。对农民的支持一种是价格支持。一种是定价另外一种是直接补贴，价格支持政府最开始认为是一种最便宜的支持，同样都吃了亏，上了当开始调整政策。直接补贴有两种，一个是跟生产不挂钩，就是让你有一定的收入进行生产。另外一种是希望有精准性、指向性，我花一分钱能够得到一分钱的效益，再一个是补贴的对象，我们只能对少数人补贴，另外在补贴机制的设计上，谁种谁补贴。现在粮食直补、粮食承包地，土地流转以后粮食没有随着土地流转到实际生产中，我们现在的政策是谁种谁补贴。

　　我们基本上是按照这样的逻辑走的。改革方向，现在一些重点农产品整个市场机制非常弱小，期货这么活跃的话，他就是不能由市场发挥信号、配制资源的载体。改革中我们是三个思路，特别是今天我们对棉花、对大豆试点以后，如果成功的话会推广，如果效果不好还会再对政府进行修改。比如对小麦、水稻这样一种考量品种，今年的小麦提价每年接近6%、10%，另外就是多元品种定量收购，最早收购价设计是有定量后来敞开了，我们希望最低收购价不能退出来的时候，首先是稳定。第二要定量收购。第三就是消除农产品市场体系的制度性障碍。我们希望在目标价格取得成功以后，能够逐步的退出政策，也就是今后对小麦市场也要考虑包括目标价格在内的其他的对市场有利的政策。第二是适时退出临时收储措施。下一步对玉米、油菜籽、棉花要进一步推出政策。第三就是消除农产品市场体系的制度性障碍。

　　第三是目标价格补贴试点需要注意的几点问题，我从一般性的角度谈谈个人想法，对目标价格操作机制的理解上，如果在试点中大家发现有什么问题欢迎大家尽快的提出，否则会影响推广。

　　目前价格补贴，我们在09年也称“差价补贴”，政府为了保护农民种粮的积极性，必须要给农民一个明确的价格信号，就是定一个目标价格，这个目标价格实际上是一个基本的收益保障，我们的设想是保障基本收益，这个基本收益还有一个能够抵消它的生产成本，保证其基本收益。现阶段增收靠政府这样的一个补贴，这是我们多元化阶段基本国情决定的。所以政策设计上我们不能够把它设计太多了。如果农民卖的农产品棉花或者大米低于政府的目标价格了，政府按照两者之间的差价补贴农产品生产者，保证其基本收益。如果从机制来讲，这个政策设计本身是想减少对市场的收储，市场收储关键环节我们从比较来看，比如临时收储，它由收储企业来收购，由于市场预期没改变，贸易商不敢去收购，最后政府对这家企业百分之七八十收了，棉花去年我们产能大概是700万吨，收了680万，我不太清楚，我关注粮食多一些。正是由于这个使臣发生了变化，所以在这个过程中市场机制就出现了。目标价格补贴在设计过程中就是考虑怎么纠正市场价格机制。农民真正在销售中是要随行就市的销售，这样就避免了委托指定的企业销售，在这个过程中我们也探讨过，我这部分是种好粮食，我们当时应该给他，因为他卖的价格不是个人卖的价格，而是你整个地区的平均价格。如果说你整个地区的平均价格比市场价格低2毛钱的话，你第一次卖的价格超出了目标价，他仍然有这样一个差价。这就意味这多种粮、种好粮。另外是政府这一块，农民的利益通过把目标价格市场价卖出去赚取差价。我们政策设计的预期是希望通过这个解决能够使我们国内市场均价和国际价格靠拢，不至于差价这么大。当然我们最后的目标如果真需要进口也可以进口，但是目前就是这种状况。

　　它就是要保证农民利益，既能够达到我们保护和提高农民生产的积极性，同时减少市场的扭曲。这里面具体体现在操作上，比如在设计的时候，一个是总的目标，不能为了减少扭曲把产品目标给弄掉，实际上政策本身是为了保证种粮者的生存，如果没有起到这个作用，说明你政策设计上有问题。第二个是你在操作上设计以后，要尽可能的减少对市场干预，你不能这个政策设计了以后，最后市场还是被扭曲。第三个价格形成机制与政府补贴脱钩，财政负担适度，可承受。四是必须防止政策实施从生产支持演化为收入支持，即从挂钩补贴转变成脱钩补贴。

　　每个品种至少是有天花板的，农产品涨价就是遇到了天花板。第二个就是财力，现阶段我们没有这么多钱，不能设计了以后既要补农民还要补企业还要补其他。第三个是农民，要让农民种这个粮食，如果他觉得没有意义也不行。我们的想法是不搞差别待遇，一模一样，种粮食都种粮食。另外就是把棉花包括进来，你能够在比价上保持一致的话，就防止了比价失衡。另外是补贴范围，因为现在是试点阶段，我们已经对整个补贴范围做了测算，我们也做了一个研究，从差价核定上我们主张按照地区平均市场价格，这样可以提前种好粮，多种粮。第二是种好粮、种优质粮是不利的。平均单产、平均价格。补贴区域是分不同的品种进行核算，如果按每一斤补贴的话，按照现有的最低收入价格补贴范围的话，大概今后补贴的成本是800到1300，另外在操作方式上有两种，如果按照目标价进行补贴操作的话，我们现在应该跟面积或者产能挂钩，有时候你有一定的差价，也有一定的补贴。我调研了两年，现在有粮农补贴的操作，已经有了机制。我们提的就是农户申报，村组是哪个田头、哪个地头是多少。第三个是乡镇核实，第四是乡镇初查。再一个你本身这个面积它有一个上限。国家指定收购企业，如果指定收购企业的话你政府监督就加大了，最后你如果集中到中储棉上，那就是市场。

　　棉花的品种引进和要求就那几种，粮食是做不到这一点的。所以我们在补贴的方式上是不同于销售的。另外就是采用包干方式，当然这个政策在东北、在新疆试点能不能成功就和这个实验有关，我们最怕它失败，失败的话将来的改革方向是什么？我们中间提到一个叫做目标价格保险问题，但是它的作用很小，如果靠他来做的话，还不如我们现在通过发挥基层的作用把它做好。另外这个政策实施以来它的公平性怎么样？如果没有收整个农产品的价格特别是粮食的价格会不会下调？这是很多人担心的。现在只有目标价格没有收购产品价格的话，价格也扭曲的，所以要设计干预性收购。另外和自然灾害或者其他形式结合起来，会不会减少周期？比如粮食11年增收很正常，我不是很主张这方面，粮食有一个周期性波动，粮食无论是自然再生产还是什么生产，他是正常的，如果补贴以后它就下来了，这是什么问题？我们用什么样的方式来保证不把他的政策套进去，所以在操作上是需要有托底的东西，一个是政策托底，第二个靠市场。

　　今天就给大家讲这么多，我们还看今年年底和明年年初的时候这两个试点怎么样，我们希望他们取得一定的成绩。谢谢大家！