勿将PPP异化 为政府减债“灵药”

　　今年以来，在基础设施建设和公共服务领域推行PPP（政府与社会资本合作），成为各地改革的一大热点，黑龙江、福建、江苏、重庆、安徽等省市相继启动一批PPP试点项目。

　　作为创新投融资机制、拓展社会投资空间的重要改革举措，推行PPP模式，对开辟城镇化建设融资新渠道，激发民间投资活力，助推政府职能转变，无疑具有重大意义。但笔者发现，一些地方在推行PPP时，出现认识和操作层面的偏差。部分地区面对政府债务高筑、减债压力巨大、土地财政下滑的局面，过度放大PPP模式的融资功能，甚至寄希望PPP作为摆脱政府债务困境的一剂“灵药”。

　　在减债目标主导下，一些地区推出合作项目时，不仔细考虑项目市场化条件是否具备、收益和风险是否平衡，盲目“大干快上”：有的藏“肥”甩“瘦”，拿出的项目盈利模式不明、激励措施不清，导致社会资本不愿“接招”，合作空悬；有的为吸引合作方，放任公共服务领域投资者自定价、高收费，损害公众利益；有的承诺固定高回报或以政府购买服务名义给予长期高额补贴，项目建设、运营看似社会资本融资、负债，实则变相财政“兜底”，留下时序后延的政府债。

　　事实上，PPP模式的本质是一套以市场化方式提供公共产品的机制，尽管通过引入社会资本，拓宽了融资渠道，客观上有利于缓解政府财政压力，但某种意义上讲，仍是一种全社会举债。而无论从借鉴国际经验角度来看，还是从我国改革发展实际出发，推行PPP模式，核心目标都不应放在化解地方政府债务危机上，而在于充分发挥社会资本和政府各自“专业”优势，更好地满足人们对公共产品和服务的需求。

　　当前形势下，我国基础设施建设和公共服务领域开展PPP，根本目地是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，落脚点则在于加快基础设施、公共服务领域向社会资本尤其是民间资本开放，不断提高公共产品供给效率和服务质量，适应新型城镇化发展的要求；与此同时，推动政府减少对微观事务的干预，专注战略规划、市场监管等，切实转变职能。

　　有鉴于此，有关主管部门和地区应尽快厘清认识，切忌“剑走偏锋”，将PPP视为继政府投融资平台之后的又一个借钱“神器”，更不应以减债为目的一哄而上搞一些“形似神非”“挂羊头卖狗肉”的所谓PPP项目，求得一时“表面减债”，却给未来城市发展和财政运行留下“乱摊子”。

　　而要真正推行好PPP模式，则要把握好基本实施原则和操作要点。首先，应找准公共产品提供和社会投资的利益结合点、平衡度，合理确定PPP适用范围，科学界定项目边界条件。重点聚焦价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定的领域和项目，并着力完善相应的市场化价格发现机制、合理的政府补贴机制和科学的资源配置机制，确保PPP项目具备基本的市场动力。

　　其次，按照利益共享、风险共担、公共利益最大化、交易公开公平原则完善操作机制。合同管理要有激励、有约束，既使社会资本能得到合理收益，又防止其无序抬高公共服务价格，或在高增值项目中牟取暴利，损害公共利益；合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担；严格规范投资人引入及资产或股权转让、出售程序，防范灰色交易、利益输送等。

　　此外，应创造条件积极引导、鼓励民间资本参与合作，对拥有良好建设、管理和运营能力，诚实守信的民间资本合作伙伴，给予融资等方面的政策支持。