李曙光:实现法治化市场经济需要哪些改革

●以良法促善治，以善治推改革，这是完善市场经济体系的根本途径。

　　●应当建立起“三个清单”制度，使政府更好地发挥其服务和监督职责，即：限制政府的过度权力，建立政府的“权力清单”；杜绝政府的不当限制，建立市场的“负面清单”；明确政府的职责范围，建立政府的“责任清单”。

　　●三张清单是对市场主体权利的维护，也是对政府权力的规范和制约，厘清了政府和市场的界限，应当成为政府法治化的实现路径。

　　●实现法治化市场经济，要进行五个方面的改革，即：推动财税制度改革，回归财税法治；放松市场主体限制，实现市场权利平等；完善市场秩序监管，改善市场竞争生态；遵循市场经济规律，改进市场退出机制；立法引领国资国企改革，打破国企垄断。

　　在中央全面深化改革领导小组第六次会议上，习近平总书记指出，十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，与十八届三中全会关于全面深化改革的决定形成了姊妹篇。三中全会决定提出让市场起决定性作用和更好发挥政府的作用，四中全会决定则是为其提供法治保障。为落实四中全会精神，应在政府和市场两个方面同步发力，以良法善治推进我国的市场经济法治改革步伐。

　　通过良法善治弥补政府失灵

　　在我国，政府失灵的情况极为常见。由于权力的扩张性和自身的逐利性，政府存在着短视、随意、缺乏约束的行为，诱发官员贪腐、政绩观扭曲、限制市场竞争等问题，导致其无法更好地弥补市场配置资源不足的作用。

　　四中全会提出，建立“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府，对法治政府建设作出了新要求。

　　当下面临的改革重点与难点，是在四中全会的基础上进一步深化，利用精细化、集约化的法治来约束不受控制的政府行为，以良法善治解决政府失灵的弊端。具体来说，应当建立起“三个清单”制度，使政府更好地发挥其服务和监督职责：

　　限制政府的过度权力，建立政府的“权力清单”。

　　我国过去长期地受制于计划经济体制，政府之手把控着整个国家的社会生活和经济生活，政府不仅有规则制定权、行政执法权，甚至还有经营权。这不仅导致了严重的权力寻租和腐败重生，而且产生了较大的贫富差距和明显的城乡二元结构，以及推动房价高涨的“土地财政”局面，社会公平正义的底线被突破。

　　因而，政府应当有“权力清单”，由法律对政府的职权范围进行明确，约束政府的权力行使，做到“法无授权不可为”，使其由计划经济条件下的全能型政府转变为与市场经济相适应的服务型政府、有限型政府。

　　首先，政府不能自己做规则的制定者，规则的制定必须有法律的依据，并通过公开公正民主的程序进行，让人民有参与、否定和监督的权力。其次，政府的不合理权力应当去除，而不能加入市场竞争甚至垄断市场交易，也不能再依靠经营城市土地的权力来增加自身财富，扭曲市场结构。最后，政府权力的内容和限度都必须有法律的依据，且必须进行公示，接受社会的公开监督；权力清单的变更也必须经过法律规定的程序，而不能自我授权。超出宪法和法律许可范围之外的或违反法律程序的权力都应属无效。

　　杜绝政府的不当限制，建立市场的“负面清单”。

　　市场经济是自由交易、公平竞争的经济，自由开放是其本质特征。在市场经济条件下，政府的主要职权是提供公平的市场竞争环境，维持有效的市场竞争秩序，而不能对市场施加不当限制。

　　首先，政府应当制定负面清单，明确企业不能从事的经营活动范围，凡是负面清单之外的，法律没有限制或禁止的，各级政府及其部门不得进行限制和禁止，“法无禁止皆可为”。其次，应当削减政府的不当许可和审批。我国目前有很多不合理、低效率、存在寻租空间的行政许可和行政审批，例如个人资本到境外投资的限制，这些审批许可权妨碍了市场自由。再次，要逐步取消对资源价格、金融价格以及其他市场要素价格的过度管制，保障公平合理的价格机制有效运作，实现其调节供需和配置资源作用。

　　明确政府的职责范围，建立政府的“责任清单”。

　　没有责任的权力就如脱缰之野马，会肆意妄为而造成严重的社会损失。政府的职责主要应有两个方面：第一，提供公共服务产品。政府应当通过财政税收安排，提供医疗、教育、社会保障，维护国土安全和境内安全。第二，维护市场秩序。通过界定和保护产权，强制合约的履行，打击市场中的违法犯罪，维护良好的市场秩序，保障公平的竞争环境。我国的公共服务体系还不够完善，便民高效的医疗资源匮乏，公平灵活的多渠道教育体系缺失，全方位覆盖的社会保障薄弱。

　　此外，在我国的市场中，假冒伪劣产品四处肆虐，食品药品安全问题困扰已久，欺诈失信行为横行。这些都需要政府持续发挥作用。加强市场监管，维护市场秩序是政府应尽的职责，应当由法律予以明确，做到“法定责任必须为”，凡是在法律规定范围内的职责都必须充分履行，否则应当承担不利后果。同时，更需要专门、有效的监督问责机制，对政府不履行职责或履行不充分的行为进行严格的责任追究。

　　“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”，这三张清单是对市场主体权利的维护，也是对政府权力的规范和制约，厘清了政府和市场的界限，应当成为政府法治化的实现路径。

　　与此同时，克服政府失灵更需要独立的、不受地方政府约束的司法权的介入，允许人民对政府的不法行为进行起诉。如果没有公平公正的司法审判权存在，所谓的权力清单、责任清单便没有真正的约束力，无法起到弥补政府失灵的作用。

　　通过良法善治

　　推进市场经济改革

　　四中全会指出，发挥政府和市场的两个作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。这为处理政府和市场的关系提供了法治路径。以良法促善治，以善治推改革，这是完善市场经济体系的根本途径。

　　具体来说，接下来的市场经济改革应当着力推动以下几点：

　　推动财税制度改革，回归财税法治。

　　目前财税法律体系是我国立法中的短板，绝大多数税种都由政府发布的“条例”、“暂行条例”规定，如增值税、消费税、营业税的暂行条例，仅有个人所得税、企业所得税等个别的税种由全国人大通过的法律规定，这本质上并不符合税收法定原则的要求。财税法律规范体系建设要回归到人大立法主导。

　　当然，财税法治不是简单地将现行条例变成位阶更高的法律，而是在修订过程中，要尊重社会意愿，尊重人民财产权，税负的设定、修改与征管都应按照法律程序，经过人民的同意。此外，预算管理改革也应稳步推进，由各级人大代表人民对政府的财政收支进行有效的监督，从而对各级政府的行为形成有效的约束。

　　放松市场主体限制，实现市场权利平等。

　　主体平等是实现市场自由的必要条件，也是市场经济的根本要求。然而，国企与民企在政策倾向、资源配套方面有着巨大的鸿沟。如何使国企和民企真正享有平等地位、开展公平竞争，是我国目前存在的一大挑战。这就要求尽可能降低、取消不合理的行业准入门槛，同等对待所有的国有企业、民营企业和外资企业。

　　四中全会提出，健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护。这是向市场主体平等迈出的重要一步，应尽快从法律的层次为中小企业的发展提供便利条件，实现真正的“权利公平、机会公平、规则公平”。

　　我国现行的《中小企业促进法》是2002年制定，至今已12年。应当尽快对其进行修改，在市场准入、投资融资、知识产权保护和税收征管等方面给予中小企业自由发展的空间。

　　完善市场秩序监管，改善市场竞争生态。

　　有效的监管是降低市场交易成本、保护市场交易环境的必要条件。四中全会要求，依法加强和改善宏观调控、市场监管，反对垄断，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序。应当严格按照《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《消费者权益保护法》的规定实施一般性市场监管，为市场主体清除障碍和壁垒，为正当竞争构建有序的环境，为广大人民群众提供全面的权益保障。

　　此外，改革金融市场监管，尊重市场选择，推进发行注册制，扩大证券范围，鼓励金融创新，让资本发挥经济发展的“血液”作用。同时，改变过往“重门槛、轻过程”的监管模式，加强检查和执法力量，遏制内幕交易、操纵市场、欺诈客户的不法行为，打造公平开放的资本市场。

　　遵循市场经济规律，改进市场退出机制。

　　该破产或者重整的企业，应当依照法律规定进行操作，阻断政府由于税收或者其他利益关联而进行的介入；建立商业银行破产和存款保险制度，规定存款保险机构的早期介入权，推广“生前遗嘱”制度，使商业银行能够自担市场风险；对由于市场经济周期原因而陷入困境的中小企业，应当设置快速、简便的重整机制。

　　实践中，《企业破产法》等相关法律的实施并不理想，背后的原因在于政府常常为了经济指标、政绩提升和社会稳定，过度干涉企业运行，不愿意将陷入困境的企业置于法治的轨道上求解。地方政府习惯于沿袭传统惯性，由相关政府部门一肩扛起，以图维稳定、保政绩。这些问题本质上都反映了政府与市场的边界仍然不够清晰。

　　另外，司法是正义的最后一道屏障，要建立相对独立的司法保障体制，公平地处置市场与政府之间的关系，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，并建立专门的破产法院审理破产案件。

　　立法引领国资国企改革，打破国企垄断。

　　现阶段，国有企业在产权关系、资本运作以及职工关系上都存在着问题，但更为突出的是国企垄断问题，这一问题已经成为市场经济改革的“拦路虎”。

　　垄断国企大致上可以分为四类，第一类是自然资源垄断型的国企，如中石油、中石化、中海油；第二类是行业垄断型，如中国电信、中国电力，这类企业主要是利用了行业政策的优势从而控制整个行业；第三类是涉及到国家政治、军事、安全的垄断企业，包括中国航天、中国航空；第四类是专营专卖，包括铁路总公司、邮政总公司和烟草总公司。对这些垄断国企的改革，应该在法治框架下分类分批进行，实施不一样的策略措施：对第一类企业，应该大力推进其混合所有制进程，大力引入民间资本；对第二类企业，应当消除民营企业的过高门槛，调整市场结构，引入竞争机制；对第三类企业，要通过降低成本实现盈利；对第四类企业，则应该坚定不移地加强它的市场化改革方向。应细化国资国企改革的顶层设计，明确国资委定位，理顺国资管理体制。

　　同时，大力发展混合所有制，放开出资比例限制、注册资本限制以及主导者限制，让混合所有制企业成为重要的市场主体，从而有力化解国企垄断。应当注意，上述改革措施都要在法治框架下进行，修改国有资产法，发挥立法的引领和推动作用，做到重大改革于法有据。

　　十八届四中全会提出了“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，为中国开启了实现全面法治的进程。良法善治是法治的本质，通过制定捍卫人们权利和自由、制裁犯罪维护正义、符合社会发展规律、推进经济进步的良法，并将其付诸充分的实施，从而公正、有效地实现治国理政的根本职能。以良法实现善治，以善治推进改革，是我国未来的必然方向。伴随着法治建设一步一个脚印的向前迈进，我国的市场经济之路也必将越走越宽广。

　　（作者为中国政法大学教授）