社会保障制度是现代国家重要的社会经济制度之一。20世纪90年代以来，结合国有企业改革和社会稳定的需要，在党中央和国务院正确方针政策的指导下，我国养老保险制度改革取得了突破性进展。
1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定，基本养老保险和基本医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度。1995年国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出深化企业职工养老保险制度改革的若干政策措施，提出了社会统筹与个人账户相结合的两个具体实施办法。1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在全国范围内统一了企业职工基本养老保险制度，这是我国养老保险制度改革的一个重要里程碑。1998年，党中央、国务院决定实行“两个确保”，建立三条保障线，提出了确保企业离退休人员养老金按时足额发放的工作目标。
2001年7月，党中央、国务院决定在辽宁省开展完善城镇社会保障体系试点工作，2叩4年又将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省，试点的重要内容就是完善企业职工基本养老保险制度，包括做实养老保险个人帐户和改革基本养老金计发办法等内容。试点在完善城镇社会保障体系、做实基本养老保险个人帐户、改革基本养老金计发办法、提高统筹层次、加强养老保险规范化和信息化建设方面，取得了明显的成效，为在全国范围内完善基本养老保险制度积累了经验，为促进东北三省的经济体制改革、发展和维护社会稳定发挥了重要作用。
2005年12月3日，在充分调查研究和总结过去20年来养老保险改革经验基础上，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称“新《决定》”)，对当前和今后建立起适合我国国情、实现可持续发展的基本养老保险制度做了全面改革规定。
新《决定》实施的背景是：随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，已有的企业职工基本养老保险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。主要表现在：“覆盖范围不够广泛，大量城镇个体工商户和灵活就业人员还没有参保；养老保险个人账户没有做实，未能真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化对基金的需求；养老金计发办法不尽合理，缺乏参保缴费的激励约束机制；基本养老金调整机制还不健全，养老金总体水平还不高；统筹层次比较低，多数地区还没实行省级统筹，基金调剂能力弱；企业年金发展滞后，多层次的养老保障体系还没建立起来。这些都影响到制度的平稳运行和可持续发展，亟待进一步改革和完善。”
本期论坛关心的是新《决定》是否以及在多大程度上解决了这些问题?在解决这些问题的过程中，我们是否还面临着新的问题?我们应该如何去关注、理解、研究和解决我们面临或即将面临的各种问题?为此，我们特邀北京大学中国保险与社会保障研究中心秘书长郑伟副教授，南京大学人口研究所夏海勇教授，华东师范大学中国现代城市研究中心、人口研究所桂世勋教授，南开大学人口与发展研究所所长陈卫民教授，辽宁大学社会发展研究所罗元文教授发表各自的见解。
养老保险制度改革：规则、方向与问题
郑伟(北京大学经济学院副教授，北京大学中国保险与社会保障研究中心秘书长)
2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》发布实施。在我看来，这个《决定》中涉及养老保险制度设计方面的核心规则有四项：一是扩大覆盖范围，二是做实个人账户，三是改革计发办法，四是建立调整机制。这些规则指出了下一步中国养老保险改革的基本方向，同时其中也有一些问题值得认真讨论。
1、扩大覆盖范围
新《决定》提出：“城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。”
要预测未来几年能否顺利“扩面”，必须了解过去几年为什么“扩面”困难。关键是缺乏一个好机制，而其中“隐性债务”又是一个关键问题，这里的“隐性债务”不仅包括隐性债务本身的规模大小的问题，而且还包括隐性债务解决时间的选择问题。也许有人认为，政府何时解决养老保险隐性债务只是一个时间问题，迟早要解决，迟解决和早解决没有本质区别。其实不然。因为它不是一个简单的同样一笔资金何时支付的问题，而是一个影响到激励引导的问题，它不仅直接影响现有参保企业的缴费比例的高低，而且影响大家对制度设计的认同，进一步地，如果大家都认为制度设计本身有缺陷，如何还能够理直气壮地去严格执法、约束逃费者的逃费行为呢?若逃费者得不到惩罚，则将诱导更多的企业逃费，如此必将形成恶性循环。
在一个良好的机制构建起来之前，维护制度运行就得靠行政强制力量，众所周知，如果机制问题没有理顺解决，行政强制的成本将很高，而且效果也不好。机制问题解决的根本意义在于促使尽可能多的制度参与者达成“制度共识”，制度共识是一股极其强大的无形力量，它能够与更加强大的市场力量相互作用，共同推进中国养老保障制度的改革。
因此，从这个意义上说，能否以及如何“显性化”地解决养老保险隐性债务，是下一阶段基本养老保险覆盖面能否顺利扩大的一个关键。
2、做实个人账户
新《决定》提出：“要继续抓好东北三省做实个人账户试点工作，抓紧研究制订其他地区扩大做实个人账户试点的具体方案，报国务院批准后实施。国家制订个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。”
过去几年个人账户空账运行，“远期给付风险”很大，从应对人口老龄化挑战和促进劳动力流动的角度看，做实个人账户很有必要。但个人账户做实之后也有一定的潜在风险，其中最主要的是“长期增值风险”。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定“个人账户储存额，每年参考银行同期存款利率计算利息”。这里有三个问题：第一，个人账户基金的利息是“实际”的投资回报利息还是“人为”的记账利息?第二，参考银行同期存款利率，活期还是定期?几年定期?考虑个人账户基金的长期性和稳定性，参考银行存款利率是否标准偏低?第三，个人账户基金由谁管理?若是各省社会保险经办机构，如何保证基金管理的安全和有效?
因此，个人账户空账运行有空账运行的风险，个人账户做实之后又有做实之后的风险。
3、改革计发办法
新《决定》提出：“《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997126号)实施后参加工作、缴费年限(含视同缴费年限，下同)累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。”
与以往全国性文件相比，这里有两个新概念，一个是“指数化月平均缴费工资”，另一个是个人账户“计发月数”，这两个概念的提出是中国养老保险改革的新进步。
先看“指数化月平均缴费工资”。养老保险制度中一个很重要的问题是社会公平性与个人权益性的平衡。社会统筹与个人账户相结合是一种平衡，新规则中基础养老金标准引入个人指数化月平均工资、并将其与社会月平均工资相结合作为计发基础，也是一种平衡。这种-平衡的目的是为了将养老给付与个人收入适当挂钩，当然，这种挂钩只能是适当挂钩，而不能是完全挂钩，否则社会保险的内涵就异化了。
再看个人账户“计发月数”。原先计发月数一律固定为120个月，没有充分考虑我国退休人员退休后的平均余命在25年以上、不同人的退休年龄不同等现实。新规则规定的“计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定”的做法相对更加合理。
但是，还有一些重要问题没有解决。比如，“本人指数化月平均缴费工资”究竟应当如何计算?个人账户“计发月数”如何确定?这些关键技术问题宜尽早公布，以利于参保人员形成稳定的退休收入预期。在这方面，美国社会保障制度中的“指数化月均收入(Average Indexed Monthly Earnings，AIME)”的做法值得借鉴。
4、建立调整机制
新《决定》指出：“根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。各地根据本地实际情况提出具体调整方案，报劳动保障部、财政部审批后实施。”
建立基本养老金的正常调整机制是中国养老保险改革的又一进步。原先规定只是确定参保人员退休时的养老金水平，而没有考虑保持养老金的实际货币购买力、分享经济社会发展成果等问题。新规则规定的“根据职工工资和物价变动适时调整基本养老金水平”的做法很值得肯定。 |
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