亿万农民缺乏实质的公民权，这使得他们被排斥在中国的主流政治之外，因此，他们也就缺乏利益代表和政治代言人。现在摆在广大农民面前的一项重要任务就是如何提高自己对社会政策的影响力，在利益集团的博弈中占据一个有力位置。
一、导言
众所周知，自1949年以来，我国形成了城乡分割的二元社会保障体制：城市形成了以就业为中心的、较为完整的社会保障体系；而农村则形成了以家庭保障为主、集体保障为辅的较低层次的生活保障体系。无论在社会保障的项目上还是在保障的水平上，城市和农村的社会保障具有巨大的差异，中国的社会保障制度在城市和乡村之间有一条明显的鸿沟。在这种情况下，农村居民用一种羡慕的眼光看着城里人所享有的“福利待遇”，城里人则用一种轻蔑的和略带优越感的眼光俯视着农村居民。
对于这种城乡分割的二元社会保障制度，人们总是习惯于从国家的发展战略以及我国人口众多等因素中寻找它存在的理由。诚然，这是一种很重要的因素，但是，中国二元社会保障制度又何尝不是公民权利意识缺乏的表现呢？工具合理性的高涨使得人们没有意识到还存在着一种价值合理性。
1978年以来的改革开放，大量的农村居民离开了土地走向城市，成为了中国工业化过程中的重要一员，这个所谓的“农民工”群体除了身份和城市工人不一样之外，他们的所从事的职业活动已经和城市工人无异。此外，中国的农村改革使得集体经济一步步衰落，特别是我国入世以后，农产品价格要面向国际市场的竞争，这使得当今的农民所面临的风险大大超过以往，进而对社会保障的需求也大大强过以往。如果说1978年以前的城乡分割的社会保障制度具有工具合理性的话，那么，当今城乡分割的社会保障制度已经丧失了它的工具和理性，更不用说价值合理性了。丧失了合理性的二元社会保障制度，最终是要终结的，这只是一个时间问题罢了。
提出中国二元社会保障制度的终结这个命题，采取的是一种过程的视角，因此我们所谓的“终结”并不是说我国的二元社会保障制度已经结束，而是提出这种社会保障制度的最终走向。至于我国二元社会保障制度什么时候能够终结，我们无法预知，但可以确定的是在未来的某一刻它肯定会终结，它必然被城乡整合(或者说城乡统一)的社会保障制度所代替。
未来中国社会保障制度的改革最重要的是打破城乡分割，把社会保障建立在公民权利而不是“属地”的基础上，从而实现城乡整合，这是一个在近期内可以触及到的目标。之所以提出“城乡整合”而不是“城乡统一”，完全是考虑到历史的惯性以及城乡在社会结构、经济社会发展水平上的差异。关于这一观点，李迎生老师已经在多篇论文中有过论述，我本人也坚决支持这一观点。
本文通过回顾中国二元社会保障制度的建立情况，结合实际情况提出建立城乡整合的社会保障制度的必要性和紧迫性，最后，对建立城乡整合的社会保障制度所面临的一些障碍作一个简要分析。
二、中国二元社会保障制度的建立及强化
1、以就业为中心的、封闭的城镇社会保障体制的建立
1949年9月，具有宪法效力的《中国人民政治协商会议共同纲领》第32条规定在企业中“逐步实行劳动保险制度”。根据这一规定,1951年2月20日中央人民政府政务院(后称国务院)颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。这是新中国第一个有关社会保障的法令。法令规定首先在职工人数100人以上的国营、公私合营、私营以及合作经营的工厂、矿山及其附属单位实施劳动保险，对铁路、航运、邮电的各企事业单位及其附属单位也应施行。经过1952年1月2日以及1957年的两次修改，我国基本上建立了面向城市企业职工的劳动保险体系。当时我国企业职工劳动保险(即社会保险)涉及伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关待遇。除失业项目外,其它在发达的工业化国家尚存在的各社会保险项目,我国的社会保险都包括了。
2、依托于集体的农村社会保障制度的建立
新中国成立后，农民并没有像城市一样建立起社会保险，而是建立了一套建立在集体经济之上的集体保障制度。当时，农村的土地归集体所有，并有集体统一经营，人们参加集体劳动，平均分配劳动报酬。根据毛泽东的指示，中国农民生、老、病、死就基本上依靠集体经济力量给予保障，仅仅当其完全丧失劳动能力,这时,他们才退出农业生产劳动,回到家庭由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。而对一些没有劳动能力,且无依无靠的老人、残疾人和孤儿,则由生产集体实行五保,即保吃、保穿,保医、保住、保葬(儿童保教)。针对其他农民的医疗需求,从1958年开始,我国在绝大部分农村地区实行了合作医疗制度。这种制度和城市企业职工的医疗保险具有本质的不同。后者能够满足职工的基本医疗需要,而前者则不能。农民有病,特别是患了大病,取自合作医疗制度的帮助实在是微不足道的,仍主要是来自家庭。
从以上可以看出，农村的社会保障制度采取了一种和城市完全不同的方式，就社会保障的核心保障社会保险而言，农村根本就没有建立，因此我们可以断定中国的社会保障制度是一种城乡分割的二元社会保障制度。
3、二元社会保障制度的进一步强化
中国的二元社会保障制度伴随着中国的改革开放而得到进一步的强化。自1978年改革开放以来，农村的集体经济解体，这也就意味着原有的集体保障消失了，而新的农村社会保障体系还没有建立起来，这时农村的生活保障其实就是一种家庭保障，并不是现代意义上的社会保障。而在城市，国家积极配合市场改革的需要，加紧了城市社会保障制度的改革，使得城市社会保障体系进一步完善。就这样，中国二元社会保障制度在新的历史条件下不仅没有得到解决，反而进一步强化了。
其实，在城市社会保障制度进行改革的同时，农村的社会保障制度也在进行改革，只是农村的改革远没有达到实效，而且现在又陷入了停顿状态。以养老体制改革为例，从时间上看，农村养老体制改革最初试点基本上与城市同步。从1986年开始，农村探索性地开展了建立社会养老保险制度试点工作。这项试点率先选择在经济发达地区。经过这个阶段的工作，1991年6月，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。但1998年以后，农村养老体制改革工作陷入了停顿状态。政府机构改革将农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。
城市社会保障制度改革“昂首前进”，而农村社会保障制度改革却是“举步维艰”，就这样，城乡社会保障之间的那条鸿沟越拉越大。统计表明,19912001年城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%,已经达到某些发达国家1970年代的社会保障水平,而农村仅为0.18%,城市人均享受的社会保障费用支出是农村居民的90倍之多(杨翠迎,2004)。另据计算,城市医疗保险的人均享受水平在1990年代的后期达到400—500元,而农村从中央和地方政府得到的医疗补贴人均仅有0.0125元。2002年的农村养老保险全部收入仅32亿元,平均享受水平仅为城市的0.72%(王诚,2004)。 |
财经频道 > 保险 > 保险滚动新闻 > 正文