中国有2亿多的进程务工人员，虽然他们从事非农业的生产活动，面对的是非农业生产风险，但是却把他们作为农民对待，因此有关他们的保障和生活在农村的农民一样没有建立起来。比如，我国最早建立经济特区的深圳市1998年底外来劳务工人数达231万人,是户籍人口职工(60万人)的近4倍,共中7711%来自外地乡村。该市针对外来劳务工的社会保障项目截至1996年底除工伤保险投保率达到75%外,医疗保险参保人数仅9万人,养老保险17万人,对外来劳动力提供的社会福利几近为零。
三、打破城乡分割，建立城乡整合的社会保障制度
当今的中国社会正处一个转型期，市场经济的发展以及加入WTO使得我国农民面对的市场风险大大超过以前，但是由于他们主要采用家庭保障的方式，这使得他们承担风险的能力非常的脆弱。尤其是农村居民一旦遭遇大病或严重的慢性病,由于没有医疗保障,其家庭将陷入痛苦而艰难的两难选择:要么举债治病,要么就抗着或等死。无论是在哪种情况下,这个家庭都面临着陷入贫困的危险。而那些流入城市的农民，由于没有给予他们相应的社会保障，由此也引发了许多的问题。农村人口老龄化的倾向，而农村家庭的小型化则使家庭养老的功能受到削弱。因此，打破二元社会保障的局面，重建农村社会保障体系，进而建立一种城乡整合的社会保障制度是非常紧迫的。
此外，农民公民权的缺失使得他们沦落成我国的“二等公民”，这造成他们始终处于社会的边缘地位，被排斥在社会保障制度的大门之外。因此，把公民权利扩展到农民身上，使农民和城市居民享有同等的社会保障则是一件“应该的”或者是“应当”的事。
同时，我国经济的快速发展，经济实力的提升，把获得的经济成果反哺农民，这为社会保障制度的城乡整合提供了经济基础。城市社会保障制度的成熟发展为农村社会保障制度向城市看齐，进而两者统一提供了一个经验，这是社会保障制度城乡整合的技术基础。
1、农民承担的风险不断上升必然要求建立现代农村社会保障体系，推进我国社会保障制度的城乡整合。
建国后之所以会建立起二元社会保障制度，其中一个原因就是农民有土地作为保障，土地可以为它们的生活提供安全，而城市居民则没有。但是，随着集体经济的瓦解，社会主义市场经济体制的逐渐建立，特别是我国加入WTO，土地的保障功能大大地弱化，土地已经不足以为在业农民提供社会保障。研究显示，近年来，农民直接从土地上获得的净收入不断下降，在有些地方，农业经营甚至亏本。与此同时，越来越多的农民视土地为“鸡肋”，因此，不少的农民“弃地不耕”，土地不再是促进农民增收的主要来源，因此也难以发挥其收入保障功能了。
此外，在我国工业化的过程中，必然要占用大量的耕地，导致大量的农民失去耕地。没有了土地的农民，难以继续从事农业生产，土地的社会保障功能已经不是弱化的问题了而是完全丧失的问题了。虽然，失地农民会得到补偿，但是补偿的标准很低，且没有完全到位，农民难以依靠补偿费过上稳定的生活。
另外一个引起普遍关注的问题是就农民工的保障问题。目前为止有两个亿左右的农民脱离了农业乃至乡村,而成为工商企业与城市的从业人员。进城农民所从事的行业多种多样,以建筑业、工商及服务性行业为主,基本可归结为第二、三两类职业。乡镇企业与小城镇的从业人员的行业结构与此大同小异。显然,他们所面临的风险结构已和传统的与小农经济相适应的自然风险不同,而是一种和市场经济与工业化相适应的现代风险结构。
还有就是，农民家庭结构的变化使得传统得家庭保障逐渐弱化，农民承担风险的能力还边得很脆弱。计划生育政策在农村推行之后，农村家庭类型由拓展型家庭向核心家庭转变，家庭人口规模逐渐缩小。农村家庭常住人口数量由1978年户均5.7人下降到2003年的4.1人。加上大量的青壮年劳动力流向了城市，这导致农村老龄化程度比城市更加严重。2000年人口普查资料显示，农村人口老龄化水平是7.5%，而城市只有6.4%。由此可知，农村老人现在所面临的风险一点都不低入城市老人。
从以上分析可以看出，与工业化、城市化相伴随,土地对农民的生活保障功能在逐渐地弱化或者完全丧失，当今的农民在某种程度上是和城市工人一样的“无产者”了。对于流向城市的农民工来说，依靠土地作为生存保障的基础也不再存在了，需要另一种的生活保障方式。大量的人口流动并导致传统的大家庭结构瓦解,小家庭逐步成为最主要的家庭结构形式，家庭对农民的保障功能也在渐渐地弱化。由此可见，当今的农民遭遇生存风险的机会大大增加了、种类大大增多了、程度大大加重了，可以说他们所面临的风险程度已经和城市居民逐渐接近，甚至在某些方面还超过城市居民(医疗、养老等)，因此，这就急需要建立一套和城市接近的农民社会保障体系，以应付农民所面临的生存风险。
2、赋予农民一种公民身份，把公民权利扩展到农民身上，这是社会保障制度城乡整合的价值要求。
如果说农民承担的风险不断上升要求“必须”建立现代农村社会保障体系，推进我国社会保障制度的城乡整合的话，那么，把公民权利扩展到农民身上，使农民和城市居民享有同等的社会保障则是一件“应该的”或者是“应当”的事。从公民权利的角度，城乡社会保障制度可以在形式上有所不同，但在实质的保障水平上应该同等，这是我们这个社会所普遍的价值追求，毕竟农民和城市居民一样在宪法上都被认定为是中国的公民，他们理应享有同等的权利和义务。
中国的《宪法》规定，公民享有基本权利和义务。但是，从总体上来看，国家实行“城乡分治、一国两策”的制度，出身和户籍成为确定公民身份地位的主要标准。中国的农民缺少一种实质的公民身份，他们的身份就是“二等公民”，因此也缺少相应的公民权利。缺乏完全的公民权，抑或没有乃至丧失公民权，这使得中国的农民处于社会底层，是遭受剥削压迫和受到排挤的边缘群体，是中国社会最大的弱势群体。另外，由于中国农民缺乏完全的公民身份和公民权利，这使得他们丧失了一些公共服务、社会服务或者福利服务的重要资格标准，最典型的就是中国社会保障制度对农民的排斥，不合理的户籍、粮食供给、副食品与燃料供给、住宅、生产资料供给、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、人才、兵役、婚姻和生育制度等14种制度就是典型表现。
有些人用经济发展水平作为借口来为城乡分割的社会保障制度开脱，我们认为这是站不住脚的。大家都知道，社会政策的制定和建立虽然受经济发展水平的影响，但是经济发展水平并不是唯一的决定因素。从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891、1913、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%.欧盟15个成员国中大部分国家最初没有将基本养老保障制度(曾毅，2005)。15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上也存在着差别，大致从20世纪下半叶到20世纪末。但同这些国家建立农村养老保险制度的平均农业劳动力比例、农业产出、人均收入等比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家的条件(杨燕绥等，2004)。因此，经济发展水平不是制约因素，中国农民之所以没有享受到和城市居民同等的社会保障待遇是因为中国社会背后的价值追求。
社会保障就是社会保障，它是社会走向公平的重要机制！社会保障从产生发展到现在，他的基本宗旨是创造、维护社会公平，缩小社会不公平，而中国的二元社会保障制度却是在破坏着社会公平，扩大着社会公平。城市和农村之间的差距非但没有成为急迫解决的问题，反而成为了一种“坚实”的借口，说什么城乡差别太大，不能建立整合的乃至统一的社会保障制度。
但是，基于公民权以及社会公正的价值理念和国际惯例,改变社会保障体系城乡分割的格局,推动社会保障体系的城乡衔接,显然是必要的。
3、中国整体经济实力的提升以及城市社会保障制度的逐渐成熟为建立城乡整合的社会保障制度提供了经济基础和技术支持。
建国后，我国走上了优先发展重工业，依靠农业为工业积累资金的发展战略。当时的国际环境使我国不具备大规模利用外资的条件,只能靠内部积累。除工业自身的积累外,主要靠农业积累。国家正是通过工农业产品价格“剪刀差”,征收农业税与实行粮食统购统销政策支撑工业发展的。可以说，我们经济的发展和亿万农民的贡献分不开的。在21世纪的今天，我国的综合经济实力大幅度提升，经济、社会结构的变化为国家实施项目全面、标准更高的社会保障创造了物质基础,也为国家改变以农业积累支撑工业发展的传统发展战略,并利用工业的剩余通过财政的转移支付等途径反哺农业、发展农村社会福利事业、推动社会保障制度的城乡整合提供了可能。可以说，现阶段我国已经具备了扩大社会保障的覆盖面,将乡镇企业职工与农民工以及农民纳入现代社会保障的覆盖范围,并使之最终与城市企业职工社会保障制度相统一的经济基础。 |
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