上海自贸区追求更高层级开放 核心是制度创新

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　　核心提示

　　追求要素自由流动的更高层级开放

　　货物与服务贸易、金融开放齐头并进

　　核心不再是优惠政策,而是制度创新

　　1、一次前所未有的“自我开放”

　　近日,国务院正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区,范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域,总面积为28.78平方公里。

　　上海自贸区是在上述海关特殊监管区域基础上的升级,在深化改革、加快政府职能转变、扩大服务业开放等很多方面,都将会有新的突破。

　　虽然最终方案没有公布,但自贸区将在多方面有大突破已确定无疑。按照商务部的说法,上海自贸区从四个海关特殊监管区域升级而来,那么究竟升级了什么呢?

　　“自贸区内涵要比保税区更丰富,现在红利不仅仅停留在税收上,更主要的是要素市场管制放开所形成的制度红利,而且期待它把中国经济带到创新驱动的发展模式中。”复旦大学经济学院副院长孙立坚指出,这次自由贸易区启动所追求的目标,不再像中国加入WTO时所产生的以商品贸易为主的开放效果,而是将以要素自由流动、自由贸易为主导的高层级的开放水平。

　　在商务部研究院研究员梅新育看来,上海自贸区建设包括两个层次的内容:宏观层次的产业发展和产业结构选择;微观层次的管理制度创新。在产业发展和产业结构选择方面,上海自贸区发展的基础应当是货物贸易的自由化、便利化,特别是转口贸易可望取得长足的发展。除此之外,服务贸易自由化将是该自贸区试点的重头戏,其中包括金融创新方面的先行先试。在管理制度创新方面,上海自贸区将继续我国经济特区“试验田”的功能,对我国开放经济的发展会有更上一层楼的作用。

　　一般认为,上海自贸区的升级表现在三个方面:一是监管理念,包括经贸和投资管理模式转变,从货物管理转变为企业管理,促进贸易和投资便利化;二是贸易的开放度,要有与国际接轨的多元贸易模式,扩大服务业开放,尤其是金融服务业;三是政策的开放度,在贸易结算、税收优惠以及外汇政策等方面更具优势。

　　“如此巨大而主动的自我开放,是前所未有的尝试。开放趋势面前,一切攻击都会被历史粉碎。”知名财经评论人叶檀对于上海自贸区赞赏有加。她说,以往我们名义上为了保护本土企业,实际上中国的核心技术并非靠保护得来,反而保护了落后产能与渗透到几乎一切市场领域进行审批的政府权力。上海自贸区的设立,显示有关方面意识到,重商主义与权力的叠加,已经让中国市场经济举步维艰。

　　除了国内压力,自贸区还肩负着国际上的意义。近年来,在跨太平洋伙伴关系协议(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)的推动下,国际贸易投资规则体系面临重塑,其动向包括:一是推行更高标准的贸易自由化;二是积极推进投资自由化;三是更加强调服务贸易自由化;四是更加强调公平竞争和权益保护。为此,建立上海自贸区,就是要先行试验国际经贸新规则、新标准,积累经验,为与美国等发达国家开展相关谈判提供参考,进而为我国参与规则制定提供支撑。

　　孙立坚指出,推进自贸区的建设,是中国主动顺应全球化经济治理新格局的重大举措。上海自贸区主动对接国际贸易投资新规则,推动我国开放型经济的转型升级。

　　2、一扇开放模式创新的“窗口”

　　上海近日出台了42条金融措施,明确提出要结合自贸区建设的要求,争取先行先试,使国家金融改革、创新有关部署在上海最先落地。可以预期,利率市场化、汇率市场化、金融市场产品创新、离岸业务、金融业对外开放以及内资外投和外资内投等可能将在上海自贸区优先进行试点。

　　让上海困惑多年的事情是:现在落在上海的跨国公司总部有400多个,但绝大多数是行政性质的,资金运作不在其中。同时,上海的产业发展也碰到类似的问题。造成这种困惑的根源当然是中国现有的金融体制的局限,资本尚不能自由流动。

　　此次自由贸易区的“贸易”,无疑是更高层次的自由贸易,比如跨国企业的资金账户管理,金融人才的交流,外资金融业务的管制放开和随之而来的服务技术的引进等,也就是要素贸易的开放。

　　舆论正烘托出这样一个氛围:资本项目开放值得期待。这是上海自贸区非常关键的一点,也是相关部门提出担忧的地方。如果不能实现,那么从保税区到自贸区,很可能沦为换汤不换药。

　　但是,货币自由的原则是,打开一道缝,就相当于开了一扇窗;开了一扇窗,就相当于开了一道门。“对于敏锐的资金而言,中国的一个地区放开了也就等于全国都放开了。”孙立坚说,自贸区提交的方案中企业法人可在自贸区完成人民币自由兑换,这是人民币资本项目放开极为重要的一步。但这也容易导致国际资本尤其是没有真实贸易背景的游资快进快出,通过这一平台进行疯狂套利。而一旦资本大幅度回流,将对资本市场和实体经济造成冲击。决策层在推进资本项下开放的过程中,需要很好地平衡汇率、利率市场化和外部资本流动的冲击。

　　“有鉴于此,预计上海自贸区的贸易企业、服务企业、科技创新企业、物流企业等将得到更大的货币兑换自由度,而资本项目彻底放开有待时日。”叶檀同时表示,资本项目迟早会放开,资本项目不开放的上海自贸区如同“跛脚鸭”,难以前行。

　　在舆论纷纷集中在对服务贸易、金融业发展方面的想象之时,梅新育却关注着一个被忽略的领域。在他看来,上海自贸区立足发展的基础、最大的优势、成败的关键,在于货物贸易的转口贸易发展。“如果上海自贸区一开始就是立足于服务贸易和金融业,完全不必设在这4块远离市中心的区域,而是应该直接设在市中心地带。”

　　梅新育说,对于中国这样一个13亿人口的大国而言,单纯的没有实业基础的离岸金融中心模式所具有的正面意义,并不比给大众带来足够多的体面收入和就业机会的意义更大。事实上,能够带动实体经济部门发展、提高实体经济部门效益的自由港、自由贸易区,对中国更有用。

　　梅新育说,上海本地制造业相当发达,远胜香港;两翼的苏、浙两省都是制造业发达的省份,腹地的皖、赣、两湖、川、渝等省市制造业和对外贸易也在快速发展,足以为上海货物贸易发展提供长久支持。上海自贸区转口贸易的发展将进而给其两翼和长江沿岸的港口开辟新的发展空间,并带动该区域发达的出口加工业升级。

　　3、一场制度改革的“大戏”

　　8月30日,第十二届全国人大常委会决定,授权国务院在上海自贸区内,暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的有关行政审批。试验区总体方案提出,对外商投资试行准入前国民待遇,同时制订试验区内外商投资与国民待遇等不符的负面清单,对负面清单之外的领域,将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。

　　很多人在期待关税、税收的减免,还有政府给出的各种补贴、土地价格的优惠……但更多的人看到的是——制度红利。上海市委书记韩正曾指出,上海自贸区核心是制度创新,而不是优惠政策。

　　当年以深圳、浦东为代表的沿海经济特区打出的牌是优惠政策、特殊政策,今天上海自贸区的杀手锏则是制度创新。

　　“从审批到备案的转变,看似简单,实则意义重大。”北京师范大学法学院副院长张红说,这意味着在上述范围内,从事前审批转变为事后监管。这是政府管理思路的变化和管理方式的创新,也向外界传递了一个非常明确的信号:制度建设是上海自贸区建设的重要内容。

　　也就是说,凡是没有禁止的都可以进入。近几天来,莫说金融、货运,即便从文物贸易、教育培训,再到律师事务所、游戏机等行业,都纷纷传来利好消息。无疑,对于绝大多数行业来说,将面临着前所未有的开放。

　　“以开放倒逼改革”,这是很多人对这一重大举措的评价。上海市政府参事室主任王新奎此前也表示,上海建设自贸区,改革的重要方向是终结审批制,逐步建立“以准入后监督为主,准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制。这是以开放倒逼改革,因为现有体制中最难改革的就是审批制度,而上海建设自贸区就要按照国际规范来突破这一难点。

　　“管理制度创新既是上海自贸区成败的枢纽,又是可以推而广之示范全国的试验。”梅新育说,不管是在该区域内实行负面清单管理,还是暂停实施某些法律法规,所有这些具体措施都指向简政放权、减少和消除过度管制的方向,其目的在于避免和消除政府部门的惰性,激发经济活力。我国综合实力已经不同以往,抵抗经济变动冲击的能力大大增强,已经具备了减少直接管制而更多采用间接管理的条件。

　　正因为是“实验”,上海自贸区的各种制度肯定会不断地调整。相关方面表示,将及时对试行情况进行评估,实践证明可行的,及时提出修改完善有关法律规定的建议;实践证明不宜停止实施的,及时提出恢复施行有关法律规定的建议。此外,还将通过反垄断审查、金融审慎监管、城市布局规划、环境和生态保护要求、劳动者权益保护、技术法规和标准等手段,构建风险防御体系。

　　如今,整个上海正处在迎接洗礼的前夜,各个部门都在静待自贸区方案的最终公布,还有更多的工作要做,还有更多的变化要到来。

　　一场改革大戏即将上演。

　　海关特殊监管区域

　　保税区:外国商品存入保税区,不必缴纳进口关税,尚可自由出口,入关境则需交关税。

　　出口加工区:加工企业从境外运入区内的生产所需原材料、机器等,入境时暂不征关税,等制成品出境时再予以征税。

　　保税物流园区:除享受保税区政策外,还叠加了出口加工区的政策,即实现国内货物入区视同出口,实行退税。

　　保税港区:设立在对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内,享受保税区、出口加工区、保税物流园区相关的税收和外汇管理政策。

　　综合保税区:集保税区、出口加工区、保税物流区、港口于一身,是目前国内功能最全的海关特殊监管区域。

　　自由贸易区:一般具有Free Trade Zone(FTZ)和Free Trade Area(FTA)两种含义。FTZ是指在国家或地区的关境以外,划出特定的区域,准许外国商品豁免关税自由进出。FTA是指国家间通过达成协定取消相互关税的国际经济一体化组织。上海自贸区属于FTZ,而TPP、TTIP则属于FTA。一般建议将FTZ译作“自由贸易园区”。

　　自由港:是设在一国国境之内、海关管理关卡以外的允许外国货物、资金自由进出的港口区。进出港区的货物免征关税。