程国强:对实施全球农业战略的思考

　　对中国这样一个农业资源相对紧张的国家，实施全球农业战略，建立基于全球视野的国家粮食安全战略保障机制，具有重要而深远的意义。实施全球农业战略，要以提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力为关键任务，综合实施直接贸易、多元化进口、境外农业投资与新型农业国际合作等战略措施，积极开发全球农业资源，有效利用国际农业市场，构建符合国家粮食安全战略需要的，持续、稳定、安全的全球农产品供应网络。

　　为什么要实施全球农业战略

　　所谓全球农业战略，指以建立基于全球视野的国家粮食安全战略保障机制为基本目标，以提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力为关键任务，综合实施直接贸易、多元化进口、境外农业投资与新型农业国际合作等战略措施，积极开发全球农业资源、有效利用国际农业市场，深度融合全球农业生产、加工、物流、营销及贸易产业链，构建符合国家粮食安全战略需要的，持续、稳定、安全的全球农产品供应网络。

　　实施全球农业战略，对中国具有重要而深远的意义。

　　第一，这是新形势下确保国家粮食安全和重要农产品有效供给的战略需求。今后10年至20年，随着工业化、城镇化的稳步推进，人口持续增长，以及收入提高引起的食品消费结构不断升级，中国农产品消费需求将继续呈刚性增长趋势。但与此相反，今后中国农业资源紧张的矛盾将更趋严峻，特别是耕地和水资源的约束不断增强，农业比较优势持续下降，资源要素配置向高效率、高效益非农部门转移的趋势将更加明显。这意味着，国内农产品产量增长有可能滞后于消费需求增长，今后完全依靠国内实现粮食等农产品的自给自足，既不可能，也不现实。

　　第二，是中国进一步扩大农业对外开放，统筹利用国内外两种资源、两个市场的战略选择。在中国工业化、城镇化快速发展中，进一步扩大农业对外开放，是国家实行更加积极主动开放战略部署的重要组成部分。这要求中国必须以更加积极主动的姿态，进一步扩大农业开放领域，优化开放结构，提高开放质量，稳步提升农业对外开放的广度和深度。实施全球农业战略，是扩大农业对外开放的直接体现，是统筹利用国内外两种资源、两个市场的重要途径。尤其是，实施对外农业投资与合作等全球农业战略措施，不仅能够充分发挥全球农业资源优势，符合农业资源丰富国家特别是发展中国家的战略利益，促进发展中国家提高粮食自给和农产品供给水平，增强发展中国家应对粮食危机、保障粮食安全的能力，而且对稳定全球粮食市场、消除全球贫困，建立全球粮食与农业发展新秩序意义重大。

　　由此可见，今后中国实施全球农业战略、深化境外农业资源开发利用，仍然有巨大的空间和潜力。

　　实施农业战略基本取向

　　实施全球农业战略，根本目标是形成基于全球视野的国家粮食安全战略保障机制，构建持续、稳定、安全的全球农产品供应网络。因此，规划设计全球农业战略，必须把握以下几个关键：

　　首先，要以保障提高国内粮食综合生产能力为基础和前提。采取必要的调控措施，以进一步完善粮食支持保护制度为核心，加强和优化粮食储备体系为关键，健全农产品进口调节机制为补充，构建现代粮食市场体系为支撑，确保立足国内实现稻谷和小麦等主粮的基本自给，形成“立足国内、全球供应”的国家粮食安全新构架。

　　其次，要全面实施农业“走出去”战略，鼓励各类企业加大境外农业投资力度，参与国际农业贸易与合作，探索形成多元化农产品进口调节机制，建设持续、稳定、安全的全球农产品进口供应体系。

　　第三，要深化和拓展农业国际合作，重点加强对发展中国家或地区的农业援助。和农业资源合作开发，着力提高发展中国家农产品自给能力及出口供应能力；加强与农业资源富裕的发达国家的贸易与投资合作，积极参与其农业综合开发及全球供应链建设等，多渠道增加全球农产品有效供给；大力倡导“全球责任”的食物权利保障理念，主张农业资源大国及农产品出口大国承担与之匹配的责任和义务，稳定农业生产和农产品供给，减少生物能源对全球农产品市场供求和价格的冲击，保障全球人口的基本食物获取权利。

　　实施全球农业战略的总体要求

　　研究设计全球农业战略，必须坚持以下两个底线。

　　一方面，必须毫不动摇地坚持立足国内实现粮食基本自给的方针。首先，对中国这样一个拥有13亿多人口，工业化、城镇化正处于加速发展阶段的大国而言，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，不仅是实现经济社会健康持续发展的基本条件，而且是保障国家安全的必要条件。必须深刻认识到，中国的粮食问题，不仅是重大的经济问题，更是重大的政治问题、安全问题。其次，如果把13亿多人的“饭碗”放在别人的手上，不仅靠不住，而且极易受制于人，还会影响到其他缺粮国的粮食供应，引发发展中国家的不满。只有始终立足国内实现粮食基本自给，才能从容应对复杂多变的国际局势，保持国内经济稳定发展和社会安定有序。

　　另一方面，必须坚定不移地提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力。立足国内实现粮食的基本自给，并不意味着所有农产品都要自给自足。客观上讲，中国目前已难以靠自身农业资源支撑粮食等主要农产品的有效供给。因此，必须通过适度进口国外的大豆、油脂油料、棉花等非主粮产品及资源型农产品，腾出国内宝贵的农业资源，才能确保主粮的生产供给。在此基础上，规划设计全球农业战略必须符合以下要求：

　　第一，立足国情、科学规划。要从中国国情粮情出发，充分认识发展中人口大国粮食安全的重要性和复杂性，以及农业资源短缺的现实约束，必须坚持立足国内实现粮食基本自给，统筹利用国内国际两个市场、两种资源，确保主要农产品有效供给。

　　第二，循序渐进、着眼长远。目前中国国力有限、有竞争力和抗风险能力的企业还不多，尚不具备在全球范围内大规模进行境外农业投资或对外农业援助的条件。在统筹利用国内国际两个市场、两种资源时，既要立足当前，又要着眼长远，量力而行、尽力而为、循序渐进、逐步拓展，服从和服务于国家发展战略，最大程度地实现国家利益。

　　第三，统筹兼顾、突出重点。根据中国实际需要，统筹利用国际农产品贸易、境外农业投资、国际农业合作等，构建持续、稳定、安全的全球农业产业链及农产品进口供应网络，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给。

　　第四，市场导向、政府支持。鼓励和支持中国企业结合国内外市场需求，按照市场规律，实行市场化运作，加快“走出去”，采取国际农产品贸易、境外农业投资等方式，积极参与全球农业供应链建设，主动探索农业跨国经营。政府应在信息服务、风险应对、融资和担保、税收、关税配额申请及国营贸易经营权等方面给予政策倾斜和支持。

　　第五，全球合作、互利共赢。探索解决全球粮食安全问题，必须加强国际农业合作。一方面，发达国家应履行与其国际地位相匹配的责任与义务，控制生物能源发展，大力实施农业援助，切实帮助发展中国家提高农产品供给能力；另一方面，发展中国家也要强化农业基础，加快农业发展，提高农产品生产和供给能力，力争立足国内实现主粮基本自给。

　　构建国家粮食安全战略新框架

　　根据当前全球经济政治格局变化的新形势，以及工业化、城镇化、现代化发展的新要求，必须与时俱进，及时调整和完善国家粮食安全的战略理念和总体框架。

　　第一，重点确保稻米、小麦等主粮主食供应。要强化稻米和小麦等主粮在国家粮食安全战略中的核心地位，必须依靠国内市场满足供给，自给率要保持在90%以上，进出口只能作为品种调剂。为此，要进一步加强主产区粮食综合生产能力建设，采取更加有效的支持补贴政策措施，保护和提高农民种粮积极性，确保国内水稻、小麦等主粮生产稳定发展。

　　第二，强化粮食战略储备体系建设。要增加粮食专项储备总量，优化储备品种结构和区域布局，进一步增强应对突发事件等非常规冲击的能力，牢牢夯实国家粮食安全保障的物质基础。同时，中央专项储备要在原粮储备的基础上，适当储备成品粮油，既保障原粮供应，又满足应急需要。地方储备应以成品粮油为主，集中力量确保区域市场稳定。中央储备与地方储备要合理分工、功能互补，增强粮食安全保障的整体合力。

　　第三，建立完善贫困人口和低收入群体粮食保障机制。要抓紧建立完善城乡低收入群体粮食保障制度，对城乡贫困人口以及低收入阶层，以发放购粮补助金、食品券，或者定向供应平价粮等方式，保障其基本需要，逐步建立指向明确、受益直接的专项粮食救助制度。(国务院发展研究中心学术委员会秘书长 程国强)