养老保险顶层设计 与制度优化的突破口

　　■申曙光

　　经过20多年的努力，我国养老保险制度的改革与发展走完了第一步，即实现了制度的全覆盖。但随着覆盖人群的扩大，社会经济的不断发展与民生需求的快速提高，特别是老龄化时代的到来，这一制度体系越来越显示出新的不适应性。

　　当前养老保险的顶层设计与制度优化任务重，目标多，要解决的问题复杂，可谓是“千头万绪”。在这种局面下，理清改革的思路，找到改革与优化的突破口，是顺利完成这项工作的第一步，也是最重要的一步。

　　要对现行养老保险制度进行优化，需要从公平与效率及可持续发展两个大的角度出发。以更合理地权衡制度的公平与效率、同时增强制度公平性与效率为突破口，对制度进行优化，需要做到以下几点：

　　第一，提高养老保险的统筹层次，以解决地区间的不公平性、运行效率低等问题。统筹层次低的弊端是显而易见的：公平性差，流动性差，抗风险能力弱。统筹层次是养老保险社会化水平的标志，直接影响着养老保险制度的运行效果。养老保险的一个突出特征就是“共济性”，也就是按照“大数法则”实行互助共济，在整个社会的范围内统一筹集和调剂使用资金，依靠全社会的力量均衡负担和分散风险。要增强养老保险的抗风险能力，就必须在较高的层次上和较大的范围内实现社会统筹与互济。

　　第二，完善养老金缴费与计发方式，以增强缴费激励机制，从根本上优化制度的公平与效率关系。例如，当前的养老金待遇计发办法激励性不足，制度优化过程中应在保证一定的统筹水平的基础上健全多缴多得的激励机制，集中解决中断缴费问题，提高参保积极性。

　　第三，合理整合相关制度，解决制度的过度“碎片化”问题，以增强制度的公平性。面向不同人群建立不同制度造成了制度的“碎片化”，进一步造成一系列问题的出现，需要根据具体情况进行适度的整合。之所以提出适度整合，是因为不可能将所有的制度简单合并为一项制度，例如不能将没有工作的人员与有工作的人员放进同一个制度中去解决。对于没有工作的社会成员，应当更多地考虑以国民年金的方式提供福利性的保障待遇。另外，对于状况类似、目前的制度结构也类似的城镇居民与农民，可以放进同一个制度中去解决。

　　第四，要建立多支柱的制度体系，国家既要保障没有能力对自己进行保障的社会成员的基本生活，又要防止由国家包办一切。

　　以增强制度的可持续性为突破口，对制度进行优化，需要做到以下几点：

　　合理确立养老保险制度的筹资模式，解决空账问题。

　　从福利经济学的角度来看，当收入差距较大时，积累制模式不能发挥社会保障的再分配功能，不利于整个社会福利的改善。部分地考虑到这一原因，我国于1997年由完全的现收现付制转向了部分积累的制度模式。然而，很多地区并没有切实地实行这一改革方案，而是策略性地采取了 “统账结合，混账管理，空账运行”的过渡性措施。2005年的改革并没有从根本上解决养老金支付危机的问题。目前，我们需要对部分积累制的实现形式予以总结和反思, 寻求优化的路径。

　　需要注意的是，统账结合模式本身并没有问题，它很可能是适合我国国情的制度模式，目前出现的许多问题是制度模式并没有得到正确的实施，相关的配套改革没有跟上，在运行与管理中出现了一些问题。

　　第二，实现弹性退休制，以适应我国老龄化快速发展且是“未富先老”的趋势。单纯从劳动就业角度来看，延迟退休或许会造成一些问题；但严峻的老龄化趋势又要求延迟退休。在目前中国的劳动就业状况下，鼓励人力资本水平较高的个体延迟退休年龄，并完善基本养老保险待遇计发公式，供退休者根据自身条件弹性选择，这或许可以成为一种政策选择。需要强调的是，这方面的情况十分复杂，需要进一步细致研究。

　　第三，政府承担起责任，化解隐性负债问题，以提高制度的可持续性。在现收现付制向统账结合制转轨的过程中，产生了隐性负债问题，在不发生支付危机时，隐性负债不会对制度造成威胁。然而我国当前不断加速的人口老龄化会对基金支付形成巨大冲击，当在职人员的缴费不能满足当期退休人员养老金发放时，当当期财政收入难以支撑养老基金缺口时，养老保险制度就会爆发支付危机，危及到养老保险制度的可持续性。因此，在人口老龄化的压力“足够大”之前，应首先明确债务的责任分担，并及早通过财政出资、改革计发办法等方式将其主动化解。（作者为中山大学社会保障研究中心主任）（证券日报）